农村土地承包经营权继承中的法律问题研究

战宝石，刘卫华，陈丹丹

(1.佳木斯大学人文学院，黑龙江佳木斯154007;2.黑龙江省经济管理干部学院，黑龙江哈尔滨150001)

2014年中央一号文件提出了完善农村土地承包政策的问题，强调稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，并且首次提出了允许以承包土地的经营权进行抵押的问题。但是并未提及长期以来在学术界和司法实务界长期争论的农村土地经营权的继承问题。笔者希望通过本文的写作，对该问题的研究提出自己的观点，以就教于大方。由于篇幅关系，本文并未论及林地土地承包经营权和四荒土地承包经营权继承问题。

一、农村土地承包经营权继承问题的法律沿革

1985年4月10日通过的《继承法》第4条规定:“个人承包应得的个人收益，依照本法规定继承。个人承包，依照法律允许由继承人继续承包的，按照承包合同办理。”对此，时任全国人大常委会副委员长的王汉斌同志在《关于〈中华人民共和国继承法〉(草案)的说明》报告中阐述“个人承包的荒山、荒地和全民或者集体的企业等的所有权，属于全民或者集体所有，不能继承。个人承包应得的收益，如承包后种的树、养的鱼、种的庄稼、承包企业取得的个人收入等，属于承包人所有，应当允许继承。关于承包权能否继承，考虑到承包是合同关系，家庭承包的，户主死亡，并不发生承包权转移问题。个人承包的有两种情况:有的如对小企业的承包，纯属由本人承包企业的经营，子女不能继续承包;有的如对承包荒山植树，收益周期长，承包期限长，承包人死后应允许女子继续承包。但是这种承包不能按照遗产继承的办法。”[1]

1993年7月2日通过的《农业法》第13条规定:“承包人在承包期内死亡的，该承包人的继承人可以继续承包。”但2002年12月28日《农业法》修改时该款规定被立法机关删除。[2]

《农村土地承包法》(草案)第9条第2款规定:“土地承包经营权可以依法继承。”但在2002年8月29日《农村土地承包法》通过时，立法机关将其规定为:“第31条承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承。林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包。”“第50条土地承包经营权通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的，该承包人死亡，其应得的承包收益，依照继承法的规定继承;在承包期内，其继承人可以继续承包。”对此，全国人大法律委员会副主任委员顾昂然于2002年6月24日在第九届全国人民代表大会常务委员会第十二届八次会议上所作的《关于〈中华人民共和国农村土地承包法(草案)〉修改情况的汇报》中作出如下解释:“家庭承包是以户为生产经营单位的，家庭中部分成员死亡的，土地承包经营权不发生继承的问题。”“农村集体经济组织内部人人有份的家庭承包是农村集体经济组织成员的一项权利，如果不是该组织的成员，也就没有了对土地承包经营权的继承权。”[3]

最高人民法院于2005年7月29日公布的《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第25条确定的纠纷处理原则是:承包人在承包期内获得的承包收益，是公民合法的私有财产，如承包人死亡的，则该收益属于公民的遗产，应当按照《继承法》的规定继承。除了法律规定继承人可以继续承包的情形以外，农村土地承包经营权不能继承。在承包期内，家庭成员之一死亡的，承包地由其他家庭成员继续耕种，直至承包合同期满为止。全体家庭成员均死亡的，土地承包关系终止，农村土地承包经营权消灭，由发包方收回承包地。最高人民法院民一庭法官在阐述解释理由时认为，法律将土地承包确定为家庭承包及其他方式承包两种承包形式。家庭承包是以本集体经济组织内部的农户家庭为单位、人人有份的家庭承包经营。它强调的是福利性及生活保障性，将农村土地承包经营权作为农村集体经济组织成员的一项权利。如果一般的农村土地承包经营权可以继承，则非集体经济组织的人就可以依据继承关系取得农村土地承包经营权，势必对集体经济组织其他成员的权益造成损害，并且一般的家庭承包合同，对土地的投入及农作物的种植、收益有季节性及阶段性，不存在收益期限过长，终止合同损害承包人利益的问题。因此，一般的家庭承包合同所确定的农村土地承包经营权不能继承。[4]

2007年3月16日通过的《物权法》，将土地承包经营权归入第三编用益物权中，确认其是一种用益物权，但并未明确规定对其继承问题，持保守的回避之态。

二、农村土地承包经营权继承问题的理论争议

我们前面介绍了关于农村土地承包经营权继承问题的法律沿革，可以看出，对于这个问题，立法者和司法者均持谨慎、保守甚至完全否定的态度，拒绝承认农村土地承包经营可以依法继承。与此相呼应的是法学学术界的农村土地承包经营权继承否定说。该学说认为，第一，农村土地承包经营权的权利客体是农村土地，我国土地属于国家或农村集体经济组织所有，并非承包人本人拥有的私有财产，承包人对其只有经营管理权、使用权、收益权，并不享有所有权，因此无从谈及继承问题;第二，农村土地承包经营权是依据承包合同产生的，换言之，发包方与承包方之间存在着承包合同关系，一旦合同当事人中的一方或者双方死亡，必然导致合同关系的终止，而不发生继承问题;第三，农村土地承包经营权的核心是经营管理权，是一种身份权，并非严格意义上的财产权利，因此不在财产继承的范围之内。

与立法机关和司法机关趋于谨慎、保守态度相对立的是农村土地承包经营权继承肯定说。其中我国三位著名民法学家在主持起草的法律草案中，均对农村土地承包经营权继承问题给予了正面、肯定的回答。梁慧星先生在其主持起草的物权法草案建议稿中认为:“农地使用权的继承，是指当农地使用权人是自然人时，如果农地使用权人死亡，其继承人可以根据继承法，取得该农地使用权。”[5]王利明教授在其主持起草的物权法草案建议稿中也认为:“农村土地承包经营权人为公民的，其农村土地承包经营权可以继承，但继承人不得改变土地的农用目的。”[6]杨立新教授领导的“继承法修正案草案建议稿课题组”拟定的《〈中华人民共和国继承法〉修正草案建议稿》第7条即规定:遗产是被继承人死亡时遗留的个人财产，包括“个人享有的土地承包经营权和承包收益”。[7]按照该学说的观点，农村土地承包经营权可以继承的理由可以概括为以下几点:第一，《物权法》已经将农村土地承包经营权确定为其用益物权的一种，是以对农村土地占有、使用、收益为内容的权利，在性质上是对物的支配权。其物权性质就决定了继承的合法性。在承包人死亡后，法律应当允许其继承人继承。

第二，农村土地承包经营权是一种财产权，目前法律准许其以多种形式流转，当然亦应对其继承问题采取宽容的态度。第三，放开农村土地承包经营权继承，对于解决农村养老保险问题有所裨益，符合我国客观现实需要。第四，从比较法的角度上看，农村土地承包经营权允许继承是世界各国(地区)法律的通行做法。无论是大陆法系的德国、法国，还是英美法系的英国、美国和印度，及我国香港、澳门特别行政区和台湾地区，农地使用权都是可以继承的。

三、农村土地承包经营权继承问题的进路

农村土地承包经营权继承问题，不仅是个理论问题，更是个实务问题，对于发展农村经济和社会稳定，保护农村土地主体的合法权益，具有极其重要的意义。因此，探析农村土地承包经营权继承问题应当从以下进路进行分析:

(一)农村土地承包经营权的权利主体

根据我国现行法学理论，农村土地承包经营权的权利主体应当是本集体经济组织农户，，而非某个家庭成员。目前我国农村集体土地承包实行的是“增人不增地、减人不减地”的原则，当家庭内部成员发生变化时，一般不影响农户作为一个独立的权利主体的存续，这时农户内其他家庭成员可以继续承包土地，享有农村土地承包经营权，值得注意的是这种继续承包并非继承，而是作为农户的内部成员继续履行债权债务合同—土地承包经营合同，继续享有法定物权—农村土地承包经营权。因此，我国现行的家庭承包和承包到户的政策并没有土地承包经营权继承的适用空间。

(二)农村土地承包经营权的设定目的

农业用地承包的目的在于利用该农业用地实施农业生产活动。农村土地承包经营权的权利主体只能按照承包方案以及土地承包经营合同中所规定的农业用地用途行使权利。如果允许农村土地承包经营权继承，由于非农业人口的继承人一般没有对土地承包经营的生活需求和耕种经验，会使农村土地流转到非农业人口手中，必然会影响农业用地的合理使用与农业的持续发展，进而不利于农村社会的稳定。

(三)农村土地承包经营权的社会功能

农村土地承包经营权具有社会保障功能。农村土地承包经营权是当前中国农民拥有的最大宗财产之一，而农民家庭经营性收入自然要依赖于其享有的土地承包经营权。如果允许其由继承人按照继承法的一般原理继承，如果这种承包经营权由村集体以外的人取得，将会弱化农村土地承包经营权的社会保障功能，破坏村集体内部社会保障的基础。所以，从农村土地的社会保障功能看，否定农村土地承包经营权继承是符合中国国情的现实选择。

[1]王汉斌.关于《中华人民共和国继承法》(草案)的说明[J].全国人大常务委员会公报，1985，(3).

[2]《中华人民共和国农业法》第13条[EB/OL].http://www.enshi.cn/20050923/ca32112.htm.

[3]顾昂然.全国人大法律委员会关于《中华人民共和国农村土地承包法(草案)》修改情况的汇报[J].全国人大常务委员会公报，2002，(5).

[4]最高人民法院民事审判第一庭.最高人民法院农村土地承包纠纷案件司法解释理解与适用[M].北京:人民法院出版社，2005:310-311.

[5]梁慧星.中国物权法草案建议稿:条文、说明、理由与参考立法例[M].北京:社会科学文献出版社，2000:534.

[6]王利明.中国物权法草案建议稿及说明[M].北京:中国法制出版社，2001:378.

[7]杨立新，杨震，等.《中华人民共和国继承法》修正草案建议稿[J].河南财经政法大学学报，2012，(5):15.