新形势下山西省乡镇党政领导的执行力研究*

张艳明，王 毅

(山西大学政治与公共管理学院，山西 太原 030006)

“执行力”是指组织成员实施战略目标的能力。主要内容是执行组织战略决策、具体计划的方法和手段等［1］。执行力就是在既定的战略下，组织对内外部可利用的资源进行综合协调，制定出可行性的战略，并通过有效的执行措施从而最终实现组织目标的一种力量。从内涵来看，执行力包含完成任务的意愿，完成任务的能力，完成任务的程度。因此，执行力的强弱取决于执行者的能力和完成目标所能给予的环境和条件。

“执行力”一词首先出现在工商管理领域，“政府执行力”一词最近几年才出现。“执行力是政府工作的生命力”，2009年5月22日，中央政治局会议针对一些单位执行不力而进行责任追究，审议并通过《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。这标志着提高各级政府的执行力，加强党的执政能力建设，是今后一段时期内党和政府工作的重要内容。政府执行力关系着党的方针和政策能否得到贯彻落实，关系着国家的各项法律法规能否得到有效执行。乡镇政府处于行政组织系统的底层，上级政府的各项政策和法律法规，一般都是通过乡镇政府贯彻落实。因此，乡镇政府执行力事关国家意志和宏观目标的实现，是衡量政府执行力好坏的标尺。

山西省作为一个资源型地区，转型发展的任务非常繁重，社会矛盾比较突出。伴随着煤炭资源的整合，原有的生产方式逐渐消解，经济发展和社会重构的任务异常繁重，这种情形在乡镇，尤其是在一些山区乡镇表现得异常突出。能否有效化解矛盾、维持农村社会稳定并推动农村经济和社会发展，事关山西省转型跨越发展的成败。乡镇党政领导是农村各项事业的组织者和领导者，对他们执行力的研究有助于我们更好地认识目前农村的发展前景。

一、山西省乡镇领导执行力现状

乡镇领导干部是农村各项工作的组织者、实施者和服务者，其执行力如何关系到本省农村社会发展的进步和转型跨越目标的实现。乡镇领导干部的执行力，就是乡镇领导干部保质保量贯彻落实政策、完成岗位职责、完成上级和本单位工作计划发展的能力。执行力的高低受到多种因素的制约和影响，尤其在乡镇这一级，所承担的工作任务五花八门，“上面千条线，下面一根针”，上级各个部门的决策和指令，具体到基层的执行，便全部汇集到乡镇政府。因此，我们在评估山西省乡镇领导干部整体的执行力时，不可能面面俱到对他所从事的每一项具体工作加以考核。这样既不客观，也不现实。执行力的高低大体受到两方面因素的影响:主观方面是乡镇领导个人的素养和能力，也就是在执行过程中所表现出来的认知、判断、组织、计划、应变和调整等能力;客观方面是执行目标的科学合理性，也就是所从事的目标任务是否符合当地的客观实际状况，是否科学合理等。因此，笔者拟从乡镇干部群体入手，根据新时期山西省乡镇发展的主要工作任务，对乡镇党政领导的执行力进行评估。

(一)山西省乡镇领导干部构成现状

山西全省有1196个乡镇，于2011年5月底全部完成了换届工作。通过这次领导干部工作的调整，乡镇领导干部的年龄和知识结构有了极大改善。此次换届，全省新提任乡镇党委书记357名，乡镇长422名，一大批中青年干部进入乡镇领导班子，整个乡镇党委领导班子成员平均年龄由原先的40.7岁下降到39.3岁，干部更趋年轻化。乡镇党委班子的专业知识有了较大的改善，具有大学本科以上学历的干部所占比例由换届前的41.3%提高到52.4%。换届后，全省乡镇领导班子平均职数下降为8.5人，更加精干高效［2］。此次换届，为山西转型跨越和农村经济社会发展打下了坚实的干部基础。这次走上领导工作岗位的干部大多来自于一线的关键工作岗位，具有丰富的农村工作经验，并有成绩突出的工作。在所选干部中，50名是村党组织的书记，236名来自大学生村官。

目前来看，山西省的乡镇干部文化素质和学历水平较高，年龄结构比较合理，而且具有丰富的基层工作经验，能够胜任新形势下的工作任务。从笔者接触的一些乡镇党政领导来看，大多数人对工作抱有极大热情，希望自己在任期内做一些实实在在的事情，尽快改变农村社会发展落后的面貌，提高农民收入和生活水平。随着党和政府越来越多惠农政策的推行，极大改善了乡镇领导和农民的关系，他们获得越来越多工作的满足感和成就感，这极大地激发了他们推动和执行工作的意愿。也就是说，山西省现在的乡镇领导，面对工作和任务，有组织实施的能力，有主动精神。而这两点，正是提高政府执行力的内在要求。

(二)转型跨越发展期乡镇领导主要工作任务

山西省乡镇机构改革以来，乡镇职能定位可概括为几个方面:促进经济发展，增加农民收入;强化公共服务，着力改善民生;加强社会管理，维护农村稳定;推进基层民主，促进农村和谐。机构改革使乡镇领导直接从办企业、抓生产经营、催粮催款、收费罚款等繁琐的事务中解脱出来，把工作重点放在改善发展环境、提供有效服务、维护社会稳定等方面。

乡镇党政领导大多都生活在农村，工作在农村，奋斗在农村，奉献在农村。这些处在基层最前沿的干部，肩负着发展一方经济、造福百姓、稳定社会的重任。乡镇领导尽管在中国的行政序列当中是一个“微不足道”的小官，但责任异常重大。有人说，乡镇党委书记是“芝麻官”顶着“西瓜大”的责任。我国发展的中心在农村，矛盾的集中地也在农村，而这种情形在山西尤为突出。

目前，山西省农村发展面临以下突出问题:农村经济体制尚不完善，构建城乡经济社会发展一体化体制机制任务艰巨;农业基础地位脆弱，靠天吃饭的状况远未得到改变，农业产业化水平不高、农业综合生产能力仍然低下;农村生产要素流失严重，耕地减少，人才外流，资金流失，农村发展缺乏活力;农民收入增长缓慢，城乡居民收入差距扩大趋势尚未得到扭转;农村生活条件还比较落后，文化、教育、卫生等社会事业发展滞后;农民组织化程度不高，专业合作组织和社会化服务体系发展不足，抵御市场风险的能力不强;农村生态环境建设任务繁重，特别是煤炭开采造成的资源破坏、环境污染、生态恶化等问题比较严重，村矿矛盾在一些地方十分突出;一些地方农民的诉求得不到及时解决，影响了社会和谐稳定。以上几点可以概括为农业基础仍然薄弱，最需要加强;农村发展仍然滞后，最需要扶持;农民增收仍然困难，最需要加快。

针对农村发展的突出问题，山西省乡镇领导工作重心集中在以下几个方面:加强农村的制度建设，包括农村的基本经营制度、土地管理制度、支农保护制度和农村的民主管理制度;引导农民以市场为导向进行科学种养，并加强农业生产中的产前、产中和产后服务;加强农村的生态环境保护，为农村经济的可持续发展提供条件;积极化解农民内部以及农民与所在地工矿企业的矛盾，为农村的经济发展提供稳定的社会环境。

(三)对乡镇领导干部执行力的评价

从调查结果来看，乡镇领导基于山西省农村问题的突出特点，有针对性地将工作重心放在几个点上，这体现了乡镇领导的认知水平和把握大局的能力。正因为乡镇领导在执行政策时处置恰当，把握住了工作的重点，山西农村经济社会的发展呈现出良好的局面。农业基础条件逐步改善，农业综合生产能力明显提高，粮食等主要农产品产量跃上新台阶;农村经济不断发展，农民收入稳步提高;新农村建设扎实推进，农民生活质量不断提高。这些成就，是乡镇领导执行力最好的评价指标。

但是，随着社会的转型和农民生活的急剧变化，人民群众对政府提供公共服务的要求也越来越高，乡镇政府在提高执行力方面面临着许多新的课题，因而实际工作中不同程度地出现了一些“执行不好、执行不了”的问题。主要表现为:执行过程中趋利避害现象严重，替代性执行、选择性执行等不规范现象严重;执行程序机械复杂;执行手段简单粗暴，以及执行人员行政不作为等。

二、影响乡镇领导执行力的环境分析

乡镇领导在工作中之所以出现“执行不好、执行不了”的问题，与乡镇领导自身没有太多的关系，主要是行政中的政治和社会环境发生了重大变化。

(一)外部舆论环境复杂

随着互联网的普及和信息技术的发展，以互联网为载体的新媒体逐渐成为舆论的重要平台，成为公众获取信息的主要渠道。新媒体以其特有的民主参与性与全面渗透性，日益成为民意、民权表达的重要平台，从而改变了公众诉求表达和政治参与的方式与机制，使执政环境发生了深刻变化。乡镇领导大多对新媒体缺乏认识或者认知不足，没有危机意识。乡镇领导在执行过程中，一旦出现瑕疵和问题，或者得不到关联人的理解，他的行为会通过网络进行放大，客观上增加了他们的行政风险。乡镇领导在新媒体面前一旦获得负面体验，大多会产生龟缩心理，大大降低了他们执行的意愿。

新媒体拓宽了信息渠道，农民对国家政策和自身的权益更加了解和关注，参与和表达的积极性大大提高。从长远来看，这有助于改善农村的社会治理和推动社会进步，但同时也产生了一些问题。农民文化程度较低，在信息处理上存在很大偏差。他们往往根据自己的喜好来选择信息，对政策和法规的了解一知半解，甚至断章取义，这容易导致农民和政府在同一问题的认识上出现背离。这种情景目前普遍存在，乡镇领导在执行中往往需要大量的时间和精力对政策和规定加以解释，客观上增加了执行的成本和难度。目前在基层存在的一些干群矛盾，大多由此导致。

(二)内部人、财匮乏

2005年，山西省实施了乡镇机构改革，所有乡镇根据乡镇类别进行人员编制和设置办事机构，人员和办事机构大大缩减，这虽然减轻了基层政府的财政供养负担，有些乡镇却出现无人可用的困难。这次改革，山西省将所有的乡镇分为三类，所依据的标准是每个乡1999年的人口基数。根据标准，一类乡镇机关编制是35个，二类乡镇是26个，三类乡镇是20个。政策的刚性虽然有助于乡镇机构改革的顺利推行，但此次改革忽略了乡镇的差异，尤其对一些经济发达的乡镇来说，所承担的公共服务较多，而编制的限制大大降低了乡镇政府的服务能力。

在财政管理上，山西省大多数县市实行了“乡财县管乡用”的财税管理体制。这套管理体制的基本框架是:取消乡镇国库，取消县乡“分税制”的财税管理体制，实行经费包干，乡镇收支统一纳入全县财政收支预算。这套管理体制虽然规范了乡镇财政的支出管理，并解决了发展落后乡镇的财政困难，但同时也限制了乡镇领导的自主权，使他们陷入了“要办事，却无钱”“不办事，失民心”的两难境地。

(三)宏观上缺乏有效的制度建设

国家在基层的政权定位是乡镇，在乡镇以下由农村居民依法自主处理农村社会事务。这实际上导致在农村社会管理中存在这两套处在不同层面的权利主体和管理体系:一个是代表国家行使权力的乡镇人民政府;另一个是代表村民行使自治权的村民委员会。如果单从权利的逻辑来看，这实际上导致了“乡村分治”，但实际的运作中，乡镇领导往往通过党的组织系统对村民委员会的运行加以影响。所以，乡镇政府和村民委员会的关系往往取决于双方的博弈，没有统一的结构和模式，这实际上是制度建设不完善的表现。

根据《村民委员会组织法》，村民自治就是村民委员会对全体村民负责而不再需要对乡镇政府负责。也就是说，乡镇政府与村民委员会之间不再是上下级的命令与服从关系，乡镇政府对于村民委员会的工作只能是“指导、支持与帮助”;村民委员会作为农村居民的自治组织不再是行政机关，它与乡镇政府之间的关系再也不是过去的行政服从关系，但它要“协助”乡镇政府开展工作。但在村民自治的实际运行中，乡镇政府与村民委员会之间的关系并没有完全到位。

根据村民委员会的自主程度，以及协助乡镇政府完成任务的情况，大体上有几种情形:第一，村民委员会保持较高的自主性，同时能协助乡镇完成任务，乡镇政府能对村民委员会提供适当的支持、指导和帮助。第二，乡镇政府对村民委员会以“命令”进行“指导”，村民委员会在村级事务没有自主性，主要工作是完成乡镇布置的任务。第三，村民委员会在村级事务中保持过高自主性，但乡镇政府的指导和帮助不到位;或者村民委员会拒绝接受乡镇的指导，同时村民委员会也不能很好地协助乡镇政府完成国家任务。上述情形只有第一种达到了我们的制度目标，但即使是这样的乡镇，也没有形成长效的机制，这种关系会随着乡镇和村民委员会主要领导人的变化而发生改变。所以，乡村行政运行的制度建设是提高乡镇领导执行力的关键。

三、提高乡镇党政领导执行力的对策

(一)转变职能、规范行为

通过对乡镇政府的职能界定，乡镇政府应该把职能从经济发展调整到社会管理与公共服务上来。在这方面要厘清几种关系，即凡是企业的事情，交给企业去决策;凡是市场能够解决的问题，让市场去解决;凡是村民能自主处理的问题，依靠村民委员会去处理;凡是应该由政府办的事情，政府必须切实负起责任，不折不扣地办好。乡镇领导要转变观念，树立正确的政绩观，不要片面追求经济的发展和GDP的增长。在解决矛盾和纠纷时，乡镇领导要创新方法，不能有长官意志，更不能通过权力来压制。

进一步规范乡镇行政行为，规避行政随意性，减少行政干预性，积极推行政务公开、村务公开和村民自治制度，提高乡镇干部的法律观念和政策水平，自觉做到依法办事、按政策办事。充分尊重群众的自主权，更多地运用经济的、法律的、教育和引导的手段推动农村工作，努力建设法治型政府。

(二)加强政策宣传和作风建设

各级司法部门应进村入户加强法律法规的培训教育，通过广播电视专题讲座、政务村务公开专栏、街头宣传、案例分析和印发宣传资料等方式，不断提高群众的法制意识。乡镇政府则要大力推行政务公开，打造“透明政府”“阳光政府”，让公共权力的运行置于广大群众的监督之下，从而提高群众对政府运作的知晓力，减少误解和谣传。

坚持作风建设与培训教育相结合，提高乡镇工作人员素质。一是要狠抓思想和作风教育，着力解决精神萎靡不振的问题，引导干部讲激情、比创业，以此来提高单位的凝聚力。二是要狠抓业务技能培训教育，着力解决业务水平不高的问题。采取“请进来、走出去”的方式，一方面聘请相关专家来进行有针对性的授课;另一方面，组织干部外出学习，并积极鼓励干部参加党校、农校和各类业务知识教育培训，系统地、有针对性地学习党的路线、方针、政策，以及各类法律法规知识，提高干部的理论素质和依法行政意识。

(三)理顺政府和村民委员会的关系

乡镇党政领导一定要理顺政府和村民委员会的关系，明确界定双方的管理权限和职能边界。村民自治并不意味着政府管理的退出，只是管理方式的一种变化，村民自治组织不能代替政府的管理职能。对于乡镇政府而言，凡是法律规定的职能，一定要坚决履行，而对于法律法规没有明确规定的职能，政府原则上不该享有该项职权。对于村民自治领域的事项，乡镇政府要给予指导、帮助和支持，不能用领导权威和意志干预村民的决定。对于非自治领域的事务，乡镇领导要通过引导和监督的方式进行管理，以保证党和国家任务的完成和农村社会的稳定。

［1］辞海［M］.6版.上海:上海辞书出版社，2009:2937.

［2］山西省1196个乡镇党委全部完成换届，班子成员平均年龄下降［N］.山西日报，2011－06－02.