社会治理背景下的中国社会工作

柳 拯

(中国民政部区划地名司，北京，100721)

社会工作与党的中央全会密不可分。如果说，十一届三中全会为社会学、社会工作学科恢复发展奠定了政治基础，十六届六中全会为社会工作制度建设、社会工作人才队伍建设统一了全党意志，那么，十八届三中全会则将为社会治理背景下中国社会工作发展打牢坚实的政策基础，开拓广阔的发展空间。党的十八届三中全会是在我国改革开放新的重要历史关头召开的里程碑式的会议。十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》［1］是全面深化改革的纲领性文件，是党在新的历史起点上全面深化改革的政治宣言、科学指南和行动纲领。从社会工作角度看，党的十八届三中全会最大的亮点、最新的贡献、对社会工作将产生直接而深远影响的是将“治理”确立为新时期新阶段我党全面深化改革的执政理念和治国方略。深入学习全会关于“治理”思想的精神实质，深刻领会《决定》包含的一系列改革要义，对战略谋划社会工作在新时期新阶段的历史方位、实现方式与发展路径，进一步加快推进中国社会工作发展具有重大的现实意义与长远的历史影响。

一、深刻理解“治理”思想的重大意义与深远影响

《决定》全文有24处提到“治理”，具体包括六个方面的思想:从治理方式角度，分为系统治理、依法治理、综合治理和源头治理;从治理性质与层次角度，分为国家治理、政府治理、社会治理和社区治理;从治理重点角度，分为完善治理体系、提升治理能力和形成治理体制;从治理领域角度，分为环境治理、经济治理和社会治安综合治理等;从治理区域角度，分为国际治理、公司治理、事业单位治理、学校治理等;从治理问题角度，分为隐患排查治理等等。六个方面的治理思想，初步建构了一个自上而下、由内而外、涵盖多方面、多层次、多领域的国家治理体系框架，标志着我党对治国理政规律性的认识达到了一个新的高度，对治国理政实践的深化达到了一个新的程度，与国际社会的融入达到了一个新的层次。《决定》提出国家治理体系框架、将社会治理确定为国家治理体系框架的重要组成部分，就是要求在“国家治理体系和治理能力现代化”目标的牵引下，进一步转变治理理念、治理主体、治理重点、治理形式和治理条件，尽快实现由社会管理演进到社会治理、由党政主导演进到政社并重、由社会的严重缺失发展到社会的成长壮大、由善政逐步过渡到善治，从制度层面特别是从全党意志的高度奠定政府和社会共同治理的政治基础。在国家治理的总体背景下，今后一个时期我国各级党委政府的治国理政方式将会发生一系列革命性的变革。

1．在治理理念上，将会更加强调平等、民主、协商和自治等基本理念

平等、民主、协商和自治的理念是治理的核心价值目标，也是实现治理目标的战略制高点。从管理到治理，从善政到善治［2］，是治国理念的升级版。在当前利益多元化、文化多样化的时代背景下，强化治理理念，有助于引导文明的思想观念与理想信念;有助于践行以富强民主文明和谐、自由平等公正法治、爱国敬业诚信友善为基本内容的社会主义核心价值观;有助于扩大人民民主、落实协商民主、促进公平正义、扩大社会参与，让公民和社会组织充满生机活力;有助于转变执政方式，切实营造公平正义的社会环境与政策制度，完成国家、社会和公民从对立对抗到交互联动再到合作共赢最终实现善治的思想革命。

2．在治理主体上，将会更加强调政府、市场、社会和公民等多元主体

创新社会治理体制的过程是党委、政府、企业、社会组织彼此分离分开、合作共治的过程，是政府加快简政放权、大胆向市场放权，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用的过程;是该交给社会的就让社会去管、在社会领域为社会组织发展“松绑解套”、有效激发出社会组织参与社会服务和管理活力的过程。政治组织、政权组织、经济组织和社会组织通过结构分化实现功能专门化，将推动社会管理从国家“一元主体”走向政治组织、政权组织、经济组织、社会组织、社区组织和公民个人等多元主体的协同治理。

3．在治理重点上，将会更加关注基层、底层、百姓和服务等民生重点

关注基层、底层百姓生活，满足基层、底层群众日益增长的服务需求，是国家治理的重要内容。基层社区治理是社会治理的基础和突破口。强化治理，将会在执政重点上进一步实现宏观与微观并重、政府行政管理与社区自我管理的有效沟通、政府依法行政和社区居民依法自治的有效衔接;进一步实现经济与社会并重、辩证处理“做蛋糕”与“分蛋糕”之间的关系，将公共资源和社会资源更好地向社会弱势群体倾斜，惠及更多更广大人民群众;进一步实现物质与精神并重、妥善处理好“硬实力”与“软实力”之间的关系，更加突出国家文化、意识形态建设等“软实力”的打造和基层群众参与意识、志愿服务理念的提升，满足人民群众日益增长的、更高层次的精神需求。

4．在治理形式上，将会更加凸显由管控型体制向共治型体制发展

社会治理体制变革的方向和趋势就是从“强国家—弱社会”体制演进到“强国家—强社会”体制，［3］从传统的党委政府自上而下的管控型体制过渡到党委政府自上而下与社会自下而上相结合的共治型体制。体制的逐步转型过渡，表现在治理形式上，将会进一步加快变行政干预为平等协商、变权力主导为权利主导、变被动适应为主动回应、变管理为本为服务为本的步伐，进一步强化政府的主动服务、延伸服务、联动服务，促成管理型政府向服务型政府、全能政府向有限政府转变，以优质服务、问责与回应换取公民的自愿服从与主动合作，在服务社会过程中实现社会和谐、促进社会发展。

5．在治理条件上，将会更加突出市场化、民主化、多元化、法制化等前置条件

实践证明，经济市场化、政治民主化、文化多元化、运行法制化是社会治理的前置条件。市场化是创新和完善社会治理体制的基础，在资源配置中起决定作用。只有确立和完善社会主义市场经济体制，才能不断解放和发展生产力，推动资源配置实现效益最大化和效率最大化，为社会体制改革提供物质基础。民主化是创新和完善社会治理体制的前提，人民民主是社会主义的生命。只有以保证人民当家作主为根本，推进协商民主广泛多层制度化发展、推进基层民主健全完善常态化发展，才能使社会治理渠道更加畅通、参与程序更加规范、参与效果更加突出。多元化是创新和完善社会治理体制的外在要求，治理主体多元化集中表现为价值文化多元化。只有尊重、理解和包容不同利益主体的多元价值，接受和允许多元文化共存，才能真正树立起平等、协商、民主等治理理念，营造宽松和谐的治理环境。法制化是创新和完善社会治理体制的必要保障，也是治理优于传统人治的典型特征。只有以法治的可预见性、可操作性、可救济性等优势来凝聚治理变革期的社会共识，才能为创新和完善社会治理体制提供合法性依据，最大限度降低改革风险，消弭改革带来的利益损害，实现社会治理效能最大化。

二、战略谋划社会治理背景下的中国社会工作

社会工作是社会治理的基础内容，社会工作专业人才是社会治理的重要主体，社会工作制度是现代性社会服务与管理的基础制度。发展社会工作，对促进由社会管理向社会治理转变，进一步增强改革的系统性、整体性、协同性，进一步激发社会活力、促进社会财富公平分配具有重要的基础作用和突出的专业优势。以治理为核心的新的治国理政框架的构建，将为中国社会工作专业作用发挥和专业地位提升创造制度环境和实践空间。只有在社会治理体系中把握大势、主动作为，加强对各项改革关联性的研判，努力做到全部和局部相结合，治本和治标相结合、渐进和突破相衔接，才能真正凸显社会工作在创新社会治理体制中的专业地位和独特作用，在更高的起点、更广的范围、更深的层次上推进中国社会工作事业创新发展。社会治理背景下的中国社会工作发展，需要坚守一个判断、把握一个方向、突出两个重点、发挥两大作用、强化三种职责、处理三方关系、参与四大治理。

1．坚守一个判断

坚守一个判断，就是要坚守社会工作处于起步阶段、初级发展阶段这个战略判断。尽管社会工作引进至今已有上百年的历史，近几年社会工作更是得到快速发展，但与西方先发国家、与社会工作实践需要、与广大公民日益增多的服务需求、与党和国家对社会工作的殷切期待等等相比，中国社会工作仍然处于初级阶段，仍在一个需要加快推进、加快发展的起步时期。发展是解决制约社会工作事业推进所有瓶颈问题与矛盾的关键。加快社会工作人才队伍建设、壮大社会工作专业人才队伍，加速推进社会工作服务发展、扩大社会工作在各部门、各行业、各领域的影响力与知晓度，仍然是中国社会工作制度建设的主题与主线。

2．把握一个方向

把握一个方向，就是要把握中国特色社会工作制度这个方向。中国特色社会工作制度，是中国特色社会主义制度的重要组成部分。建立具有中国特色的社会工作制度既是贯彻党的十八届三中全会的内在要求，也是中国政治体制对社会工作发展的必然要求，更是社会工作文化敏感性的内在需要。建立中国特色的社会工作制度，要重点实现“六化”目标与治理要素的共融共促，以社会工作专业化逐步提升社会治理的层次水平，以社会工作职业化逐步推进社会治理结构的不断优化，以社会工作本土化促进社会治理环境的持续改变，以百姓听得懂、看得见、能理解、得实惠的大众化方式促进社会治理理念的深入践行，以社会工作时代化促进社会治理目标的切实达成，以社会工作标准化促进社会治理方式向现代化转型创新。

3．突出两大重点

突出两大重点，就是要突出社会工作服务体系建设与社会工作服务能力提升两大重点。今后一个时期，要围绕“国家治理体系与治理能力现代化”这一总目标，进一步加快社会工作服务体系建设，切实解决社会工作服务所需服务场地缺乏、服务设施不全、服务资金不足、服务人才不专等问题，采取有效措施，加快建构服务政策、发展专业教育、提升实践素养、扩张人才队伍、加大投入资金。尤其要通过制定政策、简化条件、降低门槛、加大支持，重点搞好服务机构的培育与发展，通过设置前置条件、项目支持、示范引导等方式，重点搞好民政系统内外事业单位与城乡社区的社会工作岗位开发，为专业社会工作服务提供更多更好的平台与窗口。

4．发挥两大作用

发挥两大作用，就是要发挥市场的决定性作用，更好地发挥政府的作用。一方面，要充分发挥价格机制、供求机制和竞争机制等市场因素在资源配置中的决定性作用，保证服务提供的效率和质量;另一方面，要充分发挥政府在发展战略、规划计划、标准规范等方面作用，积极转变政府职能，创新社会服务供给方式，推动政府向社会工作机构购买服务。社会工作者要主动适应“两个作用发挥”的要求，逐步提高市场经济环境下社会工作人才对效益目标的决断定位能力和资源布局调配能力、应对市场经济非均衡发展的能力、社会工作组织的目标定位能力和竞争能力。主动收缩权力边界、提高以政府为代表的国家配置能力、政府机构运行效率，解决好社会工作专业人才发展空间，为社会工作营造良好的发展环境。

5．强化三种职责

强化三种职责，就是要强化服务困境人群、服务社会建设、服务政治经济文化生态与党的建设三方面职责。要进一步深化社会工作专业服务，逐步扩大服务范围、深化服务内涵、提高服务品质，使困境人群的心理、关系、行为以及能力能够得到切实的改变与有效的提升。要通过医疗、教育、就业、救助等多样化社会工作服务开展，推进社会事业创新，将改革发展成果更好、更公平、更富有尊严地传递给广大百姓，切实解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题。要通过社区、农村、婚姻家庭、企业、灾害等社会工作服务推进，为预防化解矛盾、促进公共安全、激发社会活力、创新治理方式提供专业介入，确保“人民安居乐业、社会安定有序”等目标的实现。要进一步强化社会工作对政治经济文化生态与党的建设等方面的服务，主动寻找介入方式，充分发挥社会工作在民主建设、经济发展、文化创新、生态保护以及提升党的执政能力等方面的功能与作用。

6．处理三方关系

处理三方关系，就是要处理好政府与市场、政府与社会、中央与地方之间的关系。要树立有限政府理念，加快建设服务型政府，支持政府从一些传统服务与管理领域中退出，逐步放开行政审批事项，理清政府和经济组织、社会组织之间的职责边界。要依托政府购买服务等形式将政府的事务性管理工作，通过公开招标、项目发包、项目申请、委托管理等方式向民间组织与社会组织购买，构建政府与市场、与社会之间互动合作平台，形成政府与市场、社会之间的新型契约关系和平等伙伴关系。要处理好中央与地方的沟通互动、宏观政策与微观落实之间的关系。中央要在吸收国内外经验和加强调查研究基础上，研究制定宏观政策，加强微观落实上的监督、指导;地方要充分理解政策制定目的，熟悉政策内容，把握政策实质，根据本地实际推动落实并及时反馈落实信息，提出政策修正意见，形成中央与地方之间的良性互动。

7．参与四大治理

参与四大治理，即参与系统治理、依法治理、综合治理和源头治理。社会治理方式中的系统治理、依法治理、综合治理和源头治理既是社会治理体系和社会治理能力的重要内容，也是社会工作发展方式转变的重要方向。在系统治理方面，要进一步突出治理主体的多元化，进一步树立协同理念，增强协同意识，提高协调能力，加快建立组织部门牵头抓总、民政部门密切配合、社会力量广泛参与的社会工作管理体制。在依法治理方面，要进一步突出治理依据的合法性，推动社会工作立法，加快形成以社会工作者管理条例等为基础的社会工作法制体系。在综合治理方面，要进一步突出治理过程的全面性，充分发扬预防、治疗、发展三位一体的介入优势，个案、小组、社区综融并举的方法优势以及宏观、中观、微观贯通联动的政策优势，协调社会关系、化解社会矛盾、促进社会公正、保持社会稳定。在源头治理方面，要进一步突出治理效果的根本性，牢牢树立以人为本、服务为先的理念，以农村留守人员、老年人、残疾人、城乡困难群众和流浪儿童、精神病人、吸毒人员、刑满释放人员等基层和底层困境群众为重点，通过心理疏导、关系调处、行为矫治、能力提升、生计发展、康复照顾，帮助他们修复社会功能，重建社会关系，回归正常社会，从根本上消除社会不稳定因素，从源头上保证社会治理目标实现。

三、扎实推进当前中国社会工作发展

当前和今后一个时期，扎实推进中国社会工作，需要重点抓好四个“注重”。

1．要注重制度设计，做到顶层制度设计与底层工程项目实施的有机衔接

长期以来，中国社会工作采取的是政府主导、教育先导、服务回应的发展战略，社会工作顶层制度设计与社会工作底层实务推进没有实现同步，影响了社会工作的全面发展，造成了宏观和微观的区隔。下一步，要坚持制度和实务“两手抓”。一方面，要继续抓好社会工作顶层制度设计，为底层项目实施提供方向和政策依据，避免地方和一线机构因开展项目缺乏政策指导而出现的项目针对性不强、满意度不高等问题。要围绕制度主体研究制定社会工作行政机构建设、社会工作服务组织发展等方面政策;围绕制度内容建立健全社会工作专业人才培养、评价、使用、激励以及社会工作服务推进与督导评估等方面政策;围绕制度环境制定政府购买社会工作服务以及志愿者队伍建设等方面政策;围绕服务领域制定出台社区矫正、人口计生、医疗卫生、防灾减灾等领域专门政策;围绕管理服务环节加快标准研制步伐、建立健全社会工作标准体系，切实提升社会工作的法制化、标准化和规范化水平，形成条块结合、环环相扣、涵盖广泛的宏观社会工作政策体系。另一方面，要抓好社会工作底层项目实施，既为顶层制度政策落实提供实践基础，又为顶层制度设计调整完善提出实践参考和底层需求，避免政策不接地气、流于形式等问题。要继续推进“社会工作专业人才服务社会主义新农村建设计划”“社会工作专业人才服务边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区计划”和“社会工作服务标准化建设示范工程”，要对社会治理重点人群开展专项关爱行动，为流浪儿童、精神病人、艾滋病机会性感染者、吸毒人员、刑满释放人员等特殊群体及时开展专业服务。作为一种以服务基层、服务底层、服务百姓为使命的现代职业，社会工作的专业理念只有在服务民生中才能得到彰显，专业方法只有在基层实践中才能得到有效运用，政策效果只有在项目工程中才能得到检验。

2．要注重主体培育，做到前期扶持和后期发展的有机统一

遍布城乡社区的各类社会工作服务组织特别是民办社会工作服务机构，作为社会治理中的新兴主体，相对于其他主体来讲，发展基础最为薄弱，但对转变政府职能、改善治理方式却起着至关重要的作用。下一步，要正确处理好政府和民办社会工作服务机构之间的关系，坚持“扶持”和“发展”两手抓。一方面，要抓好前期扶持，扩大民办社会工作服务机构数量，实现外延式规模扩张。以民办社会工作服务机构孵化基地建设工程为契机，通过提供服务场所、启动经费、简化登记程序、引进专业社工人才等措施，积极支持各地孵化一批专业性强、制度规范、服务水平高的民办社会工作服务机构。另一方面，要抓好后期发展，提高民办社工机构服务效能，实现内涵式质量提升。在“搭好台”的同时更要“唱好戏”，将机构扶持同后期成长发展统筹考虑，以落实政府购买社会工作服务政策为抓手，深入研究社会需求，开发服务产品，为民办社会工作服务机构植入更多的社会工作项目，通过加强标准管理、推动行业自律、强化社会监督，全面提升社会工作服务机构内部治理能力、专业服务能力和资源整合能力，使机构获得自我管理、自我成长、自我发展的长期生命力。

3．要注重资源整合，做到行政资源、专业资源和社会资源的有机联动

政府、学校和社会组织之间良好的伙伴关系是中国社会工作发展和社会工作专业化的决定力量。我国社会工作最大的本土化优势在于从诞生之日起就走了一条政府、学校和社会组织合作发展的道路，一定程度上使社会工作专业化、职业化和大众化有了相对均衡的起点，较短时间内取得了显著的发展成效。要深入全面地推进社会工作，克服社会工作发展中出现的不太全面、不太平衡等问题。下一步，要实现行政资源、专业资源和社会资源的合理配置与良性循环，坚持“分工”和“合作”两手抓。一方面，要明确政府、高等院校和社会服务组织之间的职能分工，保证各司其职。按照社会治理改革的方向，需要推进政社分开、政事分开和简政放权，政府的责任主要在行政资源的顶层推动，通过政策建构和行政手段着力解决影响社会工作发展的政策性、宏观性和机制性问题，引领社会工作发展方向，构建社会工作发展格局;高等院校、科研院所的责任主要在专业资源的集聚储备，通过学历学位教育和持续培训着力解决社会工作专业人才的数量和素质问题，增强社会工作专业能力，提高社会工作专业地位;社会组织的责任在于社会资源的吸纳使用，通过开发岗位、开展项目着力解决社会工作实务创新和深化问题，拓展社会工作服务、践行社会工作使命。另一方面，要加强三种资源之间的互联互动，保证整体合力。要将党委政府的领导、高校专家的指导和社会组织的督导紧密结合，着力解决政策制度、专业教育与一线服务相互脱节、各自为政的问题，用好政策杠杆、教育杠杆和服务杠杆，促进资源的合理流动，最终形成分工合作、责任共担的社会工作服务体系。

4．要注重环境营造，做到党委政府主动作为与社会活力持续激发的有机结合

社会工作作为一种酝酿社会活力、激发社会系统优化升级的正能量，对连结社会主体、配置社会资本、促进社会协商、挖掘社会潜能具有重要影响。各类社区组织和广大社会组织是蕴藏社会活力的富矿，也是社会工作的重要载体。良好的社会治理不仅需要运行高效的行政管理体制，还需要充满活力的社会协调机制。下一步，要充分调动公益性、服务性组织的主动性和积极性，为他们参与协商、开展活动、发挥作用、激发活力创造更大的空间，真正使他们成为政府的好帮手、百姓的好伙伴，坚持做到“主导”和“协调”两手抓。一方面，党委政府要主动作为，对各类社会工作主体既不能不放手，也不能大撒手，理顺多元治理主体之间的关系，避免出现因治理主体缺位、越位、失位导致失灵问题产生。要加快形成社会生活共同体，主动发展、引导、促进、支持社会主体发挥作用，按照完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”格局的总体要求，在办好由政府承担的相关社会工作事务基础上，鼓励从事社会工作的公益慈善类社会组织、行业组织、中介机构、志愿服务参与社会治理，同时加强规范监管，为社会工作融入社会治理体系提供空间和载体。另一方面，要充分发挥社会协调机制在社会治理方面的独特作用，利用社会工作专业人才宣传倡导、组织动员、资源策动等方面专业优势，引导和发动广大群众、志愿者、社区组织和社会组织参与社会事务。要建立健全以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑的“三社”互动机制，形成社区引进委托社会组织服务、社会组织为社区居民参与牵针引线、社区居民互帮互助构筑关怀体系的社区治理新局面，增强基层社会治理实效;建立健全社会工作者和志愿者“两工”联动机制，建立社会工作专业人才定期、定向联系志愿者制度，对志愿者开展社会工作专业知识与技能培训，提升志愿服务水平，以志愿服务项目为载体，充分调动社会力量广泛参与，凝聚社会治理合力，推动完善政府调控机制与社会协调机制互联、政府行政力量与社会调节力量互动的社会治理网络，加快形成政府和社会共同治理的良好格局。

［1］中共中央．中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［N］．人民日报，2013－11－16(1)．

［2］石园亮，刘晶．从善政走向善治:政府何为［J］．国家行政学院学报，2012(2):65—69．

［3］郑红娥，刘健．从制度能力与职能方位看新中国成立以来国家与社会关系的演变［J］．云梦学刊，2010(4):61－67．