互联网治理与国家治理

张志安,吴 涛

(中山大学传播与设计学院，广东广州510006)

互联网治理与国家治理

张志安,吴 涛

(中山大学传播与设计学院，广东广州510006)

中国已经成为世界互联网大国。继1994年首次接入国际互联网后，经过20年的发展，截至2013年12月，中国网民已达6.18亿。又据预测，到2020年网民将达10亿。互联网尤其移动互联网普及带来的大规模“即时在线”、互联网产业的高速增长给经济结构带来的刺激和调整、互联网舆论对社会心理的冲击和政治改革的要求，都构成了当下中国社会加速转型的重要动因和背景。如何从国家治理的角度充分认识和把握互联网带来的压力、机遇和挑战，是迫切值得思考的问题。

一、互联网治理与国家治理的同构性

当前，传统国家一元的管理模式已经无法完全适应正处于加速转型期的中国社会。贫富悬殊、分配不公、权力腐败等社会问题和社会矛盾，已经导致一部分社会公众对政府公权力部门的信任度和认同度有所降低。为此，我党要加快实现从革命党向执政党的转型，在应对社会压力、化解社会矛盾的过程中，更加强化从传统的“管理”理念向“治理”理念的转变。

过去20年，互联网技术的迅速普及和互联网应用的日新月异，既催生了庞大的网络产业，也带来了巨大的社会压力。一则，互联网作为“媒介”，可能发挥信息突破的管道作用，让过去政府或可有效控制的信息借助边缘突破的方式来获得相当程度上的传播。二则，互联网作为“技术”，尤其是社交媒体的传播效能，会给一部分试图进行社会动员的公众赋权(empowerment)，从而更可能基于线上交往而产生线下行动。三则，互联网作为“空间”，给公众的意见表达和舆论监督提供了前所未有的平台，直接生成的网络舆论(online public opinion)以及由此形成的民间舆论场会对政府造成巨大压力。

身处网络社会崛起所带来的全新社会景观，互联网治理便成为国家治理的重要组成部分。以美国为例，已经依靠先发优势建立起网络空间的国家整体战略部署，并形成比较成熟的互联网治理体系，具体体现为顶层设计能力(国家战略层面的重视和制度设计)、社会化能力(建立由政府、协会、企业、智库等多元行为主体共同参与的管理体系)、协同化能力(建立由其他公司、部门组织间信息交流、合作共享机制)等三种能力。这三种能力体现的是国家治理过程中对自由、开放等互联网治理的核心精神的尊重。

实际上，互联网治理可以为国家治理提供丰富的资源和动力。国家治理理念中包含着开放、平等、对话、协商的意涵，而这种意涵跟互联网治理的内在精神是高度契合的，因此，互联网治理跟国家治理具有相当程度的同构性。以互联网治理的相关制度和政策为例，如果延续过去的管理思路，政策制定是相对封闭的，基本由政府部门来主导。而如果采取国家治理的思路，则需要建立政府、企业和公众共同参与的协商机制，从更加开放创新的角度出发，在多元主体参与的过程中达成共识，尽可能地实现互联网治理和国家治理的同构性。

作为一个传统的弱社会国家，我国在国家、市场与社会多元治理模式中最弱的一环就是社会。要建设现代国家治理体系，需要在培育公民社会上下大功夫。已有诸多研究将互联网视为培育公民社会的重要手段和重要动因，而从现实情况看，互联网的作用和影响正在被充分重视。首先，互联网时代，传统精英对于政治的垄断有了一定程度的瓦解，权力正逐步呈现去中心化的特点。其次，公民获取信息的渠道更加主动和通畅，信息的绝对管制不再可能。再次，互联网技术赋权下，公民的质疑精神和批判意识更强，尤其是随着web2.0以及社交媒体的发展，人们可以随时随地利用网络爆料或者群体围观来监督政府，政府信息公开的压力更大。仅从上述三点出发，就需要政府必须更加重视国家治理理念的倡导和实践。

二、互联网给国家治理带来的机遇

第一，互联网时代，公众参与公共决策更加便利，有助于提高政府决策的科学性、透明性和参与性。互联网即时性、匿名性、海量性、互动性、去中心化的技术特点使得信息传播方式更加开放、传播范围更广、传播成本更低。精英群体在传播渠道、信息资源方面的垄断优势不复存在。借助于互联网，更多的社会公众参与到信息传播的过程中来，公民也有了更多的知情权、表达权和监督权。如果政府能够改变传统的管制思维，建立准确有效的舆论分析和民意研判体系，在公共政策制订和社会治理过程中充分尊重民意、积极采纳谏言，将有助于提升政府决策的开放性和科学性。

第二，借助互联网，政府信息公开的平台、速度和效率将更加高效。大力加快政府网站、政务微博、政务微信建设，并投入人力物力做好运营维护和交流互动，可以使政府信息公开的平台更多元、速度更及时、范围更广泛。而且，面临突发危机事件时，政府可以利用这些互联网平台第一时间快速发布信息公布事实真相，与谣言赛跑，实时报道危机事件的进展，提高危机事件发生后风险沟通的效率。

第三，各级政府可以充分利用互联网开展网络问政和社会监督，推动政治改革。各级政府中长期存在的行政效率低下、官员腐败不绝等问题，已经成为我国实现国家治理现代化必须跨越的障碍。而借助互联网，依靠人民群众的社会监督则可以更加有效地解决这些问题。首先，借助互联网，建设网上政府，加快电子政务发展，有助于提高行政效率。其次，建立完善网络举报制度，各级政府效法中纪委建立网络举报网站，有利于扼制官员腐败。这点从中纪委开通网站、接受公众实名举报之后引起的良好社会反响中可见一斑。

综上所述，互联网不仅能够为普通公民参与国家治理提供前所未有的技术赋权，而且能够切实推动政府国家治理水平和效率的提升。比如，美国奥巴马政府上台之后，提出了“开放政府”(open government)计划，强调利用互联网平台推动“透明、易接近、可参与”政府的建设，便是利用互联网治理来服务于国家治理的有效做法。

三、互联网给国家治理带来的挑战

当然，也应看到互联网治理给国家治理带来了一系列挑战。作为国家治理的有机组成部分，互联网治理的好坏也是影响国家安全、经济发展与社会认同的重要因素。

首先，互联网安全事关国家安全，需要国家主导、多方协同，强化网络安全保障。由于互联网的去中心化、匿名化、全球化等特点，我国在成为互联网大国的同时也正遭受着大量攻击性风险。病毒传播、信息窃取、黑客攻击、侵犯隐私等不仅严重危害着国家安全，也危及公民的人身财产安全。保障网络安全已经成为各国互联网治理的共识。近日，中央网络安全和信息化小组的成立，充分显示了国家对于网络安全治理的决心，体现了我国建设符合国家整体利益的网络治理体系的顶层设计能力。但是，要想充分保障网络安全、建设网络强国，仅仅依靠政府是不够的，还需要建立与其它公私部门组织间的信息共享机制，与企业、科研机构、国际组织等网络空间行为主体密切配合，形成紧密沟通、高效协同、开放合作的机制和体系。

其次，互联网是经济发展的引擎，政府如何以市场为主导、以服务为本位、形成促进互联网经济健康发展的科学治理体系，无疑是当务之急。截至2014年1月，腾讯、阿里巴巴、百度三大互联网企业的市值分别高达1 197亿、1 000亿、604.7亿美元。伴随着这些互联网巨头崛起的是整个互联网经济的高速发展和中国正在日益形成的全球主导地位。而且，以互联网为平台的电子商务、网络金融等正在撬动整个中国原有的市场经济格局和改变原有的产业结构。据统计，2013年中国网络购物用户规模已达3.02亿人，新兴的余额宝截至2013年年底规模已高达1 853亿元，“快的”“滴滴”的烧钱战争改变着整个出租车市场的竞争秩序和服务规则……互联网经济已经成为了我国经济增长的重要引擎。

实际上，中国互联网产业长期在没有专门政府部门有效管理下“野蛮生长”，在多龙治水的局面中寻找着自我发展突破的空间。在互联网经济发展过程中，长期存在的一个问题是互联网产业发展的速度要远远快于政府政策出台的速度。以余额宝为例，直到其规模发展到已经足以对国有银行和国家金融稳定造成冲击的时候，相关管理机构才发出或许要其提高准备金率的声音。可以说，我国互联网经济的繁荣很大程度上应该归功于“市场”这只“看不见的手”。按照现代治理理论，对于我国的互联网产业，大可不必非要以政府为治理主体，反倒可以依赖市场自身，建设服务型政府，由政府来服务于市场。因此，有必要依靠各私营组织、行业组织充当治理的主体，以行业自律、行业公约为治理手段最终实现互联网产业的健康发展。

最后，互联网危及社会认同，积极培育公民社会，加深社会信任、弥合社会分歧也是重中之重。互联网在给予公民更多表达空间、更多公共事务参与机会的同时，也产生了降低社会认同、影响社会理性的负面效应。网络谣言屡屡出现，造成社会恐慌，破坏了公民群体之间的相互信任。网络舆论众声喧哗，既有公民的合理诉求，亦不乏偏颇过激之语，网络舆论场与官方舆论场的割裂造成官民对话的艰难。网络暴力更是从线上延伸到线下，利用互联网作为传播工具进行网络动员，冲击着一些公民的日常生活乃至人身安全。上述问题的产生，既有互联网推波助澜的技术因素，也有公民社会不发达、公众理性不成熟的社会因素，更有政府既有管理方式改革不合理、不到位的制度因素。解决这些问题，不再仅仅是政府的事，而需要全社会的广泛参与。比如，鼓励各种公益组织、NGO、社会团体的多元发展，有利于积极培育现代公民社会。依赖社会自身的能量释放，可有效增进社会群体之间的相互信任。再比如，传播科学文化知识，确立价值共识和建立对话规则，有利于打通两个舆论场。

总之，互联网正改变着国家的政治、经济、社会生态，在互联网影响和创造的全新社会场域中，政府必须懂得应对新的执政环境，实现从效率优先到公平公正、从被动应付到积极应对、从善政到善治的治理转型。期待政府充分利用互联网技术，把互联网治理作为国家治理的推动力与突破口，充分认识到市场力量与公民社会在国家治理中的潜力和作用，加快建设国家、市场、公民社会互相协调、互惠共生的现代国家治理体系。

(文字编辑:王香丽 责任校对:贾俊兰)

2014-03-11

张志安(1977—)，男，教授，博士生导师，博士;主要研究方向:新闻生产社会学，新闻从业者，新媒体与社会。

张志安，吴涛.互联网治理与国家治理[J].社会工作与管理，2014，14(1):14—16.