激发社会组织活力:观念、制度和能力建设

蔡 禾

(中山大学社会学与人类学学院，广东广州，510275)

激发社会组织活力:观念、制度和能力建设

蔡 禾

(中山大学社会学与人类学学院，广东广州，510275)

在党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决议》中，首次用“社会治理”取代了“社会管理”的概念。一词之差反应了党的治国理念的重要变化，意味着执政党已经意识到，要实现与市场经济相适应的社会建设目标，就必须从以往只依靠单一的政府权力主体、自上而下的垂直权力体系和通过威权来解决民生福祉、社会服务、社会秩序和公共安全问题，向政府、企业、社会组织、公众等多元权力主体合作，建立协商互动的横向权力网络，并通过政府与企业、社会组织、公众之间的合作来解决民生福祉、社会服务、社会秩序和公共安全问题。而能否实现社会治理，“激发社会组织活力”是极为重要的。

之所以说“激发社会组织活力”极为重要，是因为无论在学理上还是市场经济的实践中，市场失灵和政府失灵的不可避免都是勿庸置疑的，而社会是纠正“失灵”的重要力量。但是当市场经济把人从“单位依附”下解放出来，使之成为独立个体的同时，也使人们处在“原子化”的境遇，而有效能的社会不可能是由“一盘散沙”式的个体构成，它应该是以各种社会组织为载体，公众的社会参与一定是以某种独立于市场和政府的社会组织形式进来的。社会组织既是市场经济体制下吸纳社会资源、激发社会能量、弥补市场和政府不足的必要，也是市场经济体制下人们实现自身利益或公共利益诉求的渠道，是不同利益群体之间，国家、企业、社会之间实现有序、理性对话，协商共治的前提。

自从党的十六届四中全会提出社会主义物质文明、政治文明、精神文明与和谐社会的“四位一体”的发展目标之后，社会组织的发展就开始受到关注，但长期以来社会组织必须有行政主管单位的制度极大地限制了其独立发展。2012年1月1日，广州市民政局颁布的《关于进一步深化社会组织登记改革助推社会组织发展的通知》规定，除依据国家法律法规需前置行政审批外，行业协会、异地商会、公益服务类、社会服务类、经济类、科技类、体育类、文化类社会组织等可以直接向登记管理机关申请登记，开创了中国社会组织独立发展的新格局。2012年7月1日，广东省民政厅颁布了《关于广东省进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》，将社会组织的业务主管单位改为业务指导单位，社会组织可以直接向民政部门申请成立。2013年3月28日，《国务院办公厅关于实施<国务院机构改革和职能转变方案>任务分工的通知》提出，2013年12月底前民政部会同法制办完成《社会团体登记管理条例》等相关行政法规修订工作，对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织实行民政部门直接登记制度。至此，中国真正开始了社会组织独立发展的新阶段，近几年迅速增长的社会组织数量说明了这一点。但是，政府在社会组织登记制度上的改革并不意味着完成了对社会组织发展的观念和制度转变，要使社会组织真正具有“活力”，还需要进一步深化改革。

第一，在社会组织发展的必要性上，政府经常谈到的两句话是:政府管了太多不该管的事情，所以应该把它转移出去，实现社会的自我管理;政府管了太多该管又管不好的事情，应该通过购买服务来提高管理效率。这个观念是正确的，它对于打开长期以来关闭的社会组织独立发展的大门是非常必要的，但如果政府对社会组织发展的认识停留在这里，那是不会形成“有活力”的社会组织的。

首先，虽然社会组织需要自我管理、自我教育、自我服务，但社会组织不是仅仅为了自律而存在，它一定是为了追求某种群体利益或公共利益而存在。因此它一定也是利益诉求的组织形式，如果政府在观念上不正视这一点，社会组织就不会有发展的内在动力，社会组织也不可能成为治理的权力主体之一。

其次，社会组织有能力承接政府的职能转移，购买服务，但这不等于社会组织是为了实现政府转移职能、购买服务而存在。如果政府在观念上不正视这一点，社会组织也不会有活力，因为社会组织的“合法性”来自于对其成员或者公共利益的追求。如果没有这一点，只是为了承接政府职能转移、购买服务而存在，那么社会组织就不可能做为治理的权力主体与政府建立起治理的伙伴关系，而只会成为政府的“伙计”，最终成为“准行政化”部门。

第二，社会组织的发展不仅需要政府开放社会组织直接登记的大门，还需要政府开放社会资金进入社会领域的大门。长期以来，社会组织的发展受制于行政主管单位，因而也形成了对政府或行政主管单位的资源依赖。随着社会组织的快速增长，尤其是独立登记的社会组织的出现，社会领域需要有更多的资源流入，尤其是社会资金的进入，服务于社会组织的发展目标。

近年来，一些地方政府通过购买服务向社会组织投入了一定的财政经费，在一定程度上促进了社会组织的发展，这是十分值得肯定的。不过从某种意义上讲，对于我们这样一个社会组织刚刚开始独立发展、公益性基金会严重缺乏、各类捐赠行为极为有限的国家，各级政府在社会组织发展上的投入显得严重不足，还需要有更多的政府财政投入。但同时，在观念上一定要认识到，社会组织不是，也不可能靠国家财政投入来“养”，原因之一是，我们还是一个发展中国家，国家能够用于社会领域的经费仍然十分有限，很难满足不断增长的社会发展要求。事实上，即使政府有更多的经费投入，也难以制定出正确反映社会多元化利益要求的“购买服务菜单”。原因之二，即最根本的原因是，社会领域如果只流动着单一的政府财政经费，社会组织只能依靠购买政府服务来维持生存，那么社会组织就很难成长为具有独立性的组织，社会也就不会有其内在的活力，更不可能成为市场经济体制下吸纳社会资源、激发社会能量、弥补市场和政府失灵的必要力量。

因此，政府应该进一步开放社会资金进入社会领域的大门。要做到这一点，就需要政府积极推动各种服务于民生福祉、提供社会服务的公益基金会的建立，以更开放的态度鼓励包括非公募基金在内的各类基金会为了公益目标开展募捐活动;要更广泛地推动企事业单位、宗教团体、家庭、公民个人等主体的捐赠行为，以更有激励价值的方式回馈捐赠者。事实上，纵观改革开放35年来我们国家经济得以快速增长的最根本一条就是打破了公有制一统天下的格局，而下一步要打破经济垄断的改革方向仍然是要让民间资本进入国有垄断行业。而社会领域的改革能否成功，社会组织能否激发出活力，关键之一同样是能否让更多的非国有资源进入社会，成为社会组织发展的基础。

第三，在社会组织迅速发展的今天，需要加快社会领域的法规建设，为刚刚开始独立成长的社会组织创造一个良好的环境。首先，需要完善社会组织的相关法规条例，在初步开放社会组织登记的大门之后，还需要探索如何在制度上保障社会组织的独立运作和自主管理的权利，减少各级政府的行政化干预。其次，要探索与社会领域政府购买服务特征相适应的一套招投标办法和项目评估指标。例如，目前政府在社会领域购买服务的招投标办法沿用的是工程招投标办法，而工程项目的硬性指标与社会领域的柔性要求显然存在许多不适应。再次，要建立与社会组织性质和目标相适应的财务监管制度。近年来，随着进入社会领域资源的增长，在政府购买服务的过程中已经展现出“权力寻租”等不公平现象，在政府或社会资源的使用过程中，也出现了缺乏效率，甚至“商业性牟利”的现象。如何在制度上防范这些现象，保障这些公共资源的分配公正性和使用有效性是社会组织能否获得社会公信力的前提，也是社会领域能否公正发挥第三次财富分配作用的关键。最后，要探索如何在制度上保障以权利、责任、参与为内涵的公共精神的培养与形成，如果不这样，将缺乏与社会组织发展相匹配的文化环境和氛围。

第四，如果说时代正在为社会组织的发展提供前所未有的历史舞台，那么长期处在强政府、弱社会体制下的社会组织，如何花好纳税人和公众的金钱，有效率地提供公共产品，独立有效地实现自我管理，其自身能力面临巨大的挑战，如何加强社会组织自身的能力建设成为当下社会组织发展的重要内容。从近几年社会组织发展的经验来看，社会组织自身急待解决的主要问题有四个。第一是独立性不够，这里既有政府权利下放不够，行政干预过多等问题，也有在长期的制度惯性中形成的自我趋附权力和资本的问题。第二是内部治理结构不健全，许多社会组织缺乏完善的组织制度。这个问题对于那些承担政府转移职能，以公共资源来实现运作的社会组织来讲，显得尤为重要。第三是公开性不够，尤其是资源管理与分配上的公开性不够，缺乏有效透明的政府监管，更缺乏社会力量的监管，而没有公开性就没有公信力。第四是合作性不够，社会组织的独立性并不意味着与政府和企业对立，社会组织与政府、企业、人民团体等机构的良好关系是社会主义制度下，社会组织良性发展的组织环境。

对于刚刚开始摆脱行政束缚的中国社会组织，其能力建设必须关注以下几个方面:组织目标和行动规划能力建设、内部治理结构和领导能力建设、财务资源动员和管理能力建设、人力资源吸纳和组织文化建设。

2014-01-02

蔡禾(1954—)，男，汉族，教授，博士生导师;主要研究方向:城市社会学。

蔡禾.激发社会组织活力:观念、制度和能力建设[J].社会工作与管理，2014，14(1):5—8.