推进张掖市新型城镇化建设的调查与思考

杨晓敏

（中共张掖市委党校，甘肃 张掖 734000）

一、张掖市城镇化建设的现状

近年来，我市坚持以生态文明引领城镇化建设，立足“一山一水一古城”资源禀赋，按照工业向园区集中、人口向城镇集中、居民向社区集中、土地向适度规模经营集中的要求，坚持把生态文明理念融入城市建设全过程，逐步形成了以中心城市带动5个县城、辐射6个工业园区、9个重点镇和58个示范村的城镇化发展体系，助推全市经济社会协调发展。截止2012年，全市城市建成区面积达64.34平方公里，城镇人口达44.81万人，城镇化水平达37.11%。污水处理率达到85.78%，累计投入资金近200亿元，进行新城区建设，城镇化发展空间进一步拓宽。

虽然我市城镇化建设得到了长足发展，取得了显著成效，但也还存在诸多困难和问题，如城镇化水平和质量不高，城镇就业岗位少，对经济社会发展的拉动力不强；产业支撑能力不强；城乡基础设施建设滞后；制度体系需进一步完善等问题依然制约着新型城镇化推进步伐。

二、影响新型城镇化发展的因素分析

（一）经济因素

经济总量偏小影响城镇化建设步伐。2012年全市实现生产总值291.92亿元，同比增长12.2%。绝对值排名全省第8位，增速全省14位。人均GDP仅2.4万元远低于全国平均水平1.4万元。由于经济总量小，城市基础设施和公共服务还不够完善，势必影响其区域辐射带动作用。从投资角度看，2012年全市固定资产投资总额209.6亿，同比增长44.3%，虽然投资总量和增速均创历史最好水平，但在全省竞相发展的大环境下，在全省位次依然靠后。推动经济转型的大项目、好项目接续不足，房地产开发投资却呈现高位运行态势。2012年，全市房地产开发投资31.1亿元，同比增长102.1%，位居全省第二。房地产开发速度过高可能存在泡沫经济的潜在危险，将直接影响经济持续健康发展，也将影响城镇建设的步伐。从消费拉动看，2012年全市社会消费品零售总额94.5亿元，同比增长18.0%，其中城市消费零售额73.1亿元，占总额的78.3%；农村消费零售额21.4亿元，占比17.8%；在城乡居民消费支出中食品类占比最多，分别是32.37%、37.4%。可以看出，城市消费品零售额保持较快增长，而消费结构、农村消费潜力亟待进一步挖掘。从城乡居民收入看，2012年城镇居民可支配收入14395元，农民人均纯收入达到7504元。虽然城乡居民收入稳步增长，但与全省、全国比差距很大。城乡居民收入偏低限制了消费，也制约着经济社会的持续健康发展。

（二）观念因素

新型城镇化与过去传统意义上的城镇化相比具有新的内涵，更加注重城乡统筹、产城统筹、经济社会统筹、外延与内涵统筹。从调研的情况看，仍然存在对推进新型城镇化建设模糊的认识。不能正确看待新型城镇化在推动“三化”协调科学发展中的引领作用；对新型城镇化的理解缺乏全面系统认识，仍然固守着传统的思维定式，片面认为推进新型城镇化就是盖新楼、修道路，扩张城市规模；同时对推进新型城镇化的发展缺乏信心，认为张掖推进新型城镇化缺钱、难度大，最好是等、靠、要，这些思想认识的不到位直接影响我市新型城镇化进程的稳妥推进。

（三）人口因素

人口状况对新型城镇化发展的影响至关重要，新型城镇化关键就是实现人口的城镇化。2012年张掖市常住人口为120.76万人。其中城镇人口44.81万人，占37.11%，农村人口75.95万人，占62.89%；具有大专以上文化程度的占总人口的7.3%；具有高中文化程度的占总人口的12.5%；具有初中以下文化程度的占总人口的80.2%。根据数据我们可以看出，农村人口占到62.89%，即使在城镇人口中，还有相当一部分是农村户籍人口，如此庞大的农村人口数量和偏低的文化素质，都将制约着新型城镇化的健康、持续发展。

（四）产业支撑因素

城镇化的快速发展，需要强有力的产业支撑。张掖作为传统的农业地区，经济发展基础较薄弱，尤其是有利于增加财税收入和扩大城镇就业的二、三产业发展相对滞后，导致城镇对农村富余劳动力的吸纳能力不强，新型城镇化发展后劲不足。2012年，全市生产总值291.89亿元，人均GDP24204元，比全国均值少14245元，仅是全国水平的62.95%。三次产业结构分别是28.7:35.5:35.8。可以看出，张掖经济总量偏小，农业所占比重偏大，农业产业化体系还不够完善，产销衔接比较薄弱。工业企业规模小、产业链短、工业经济增量不足，发展后劲乏力。而作为反映一个地区经济发展水平的标志性指标第三产业占比仅35.8%。城乡商贸业市场体系没有真正建立起来，促进就业的能力不足，推进城镇化进程的产业支撑体系亟待进一步建立和完善。

（五）制度保障因素

从土地制度看，在现行农村土地制度安排下，农村集体土地难以做到与城市国有土地同地、同权、同价，农村宅基地不能随意流转，导致农村的闲置房不能成为农民进城安居落户的资本；农村土地征收补偿问题，对失地农民相关保障跟进不到位问题，还有农村土地无法为农民进城务工创业提供融资担保支持等问题，剥夺了农民参与工业化、城镇化的权利，损害了农民的利益，也削弱了失地进城农民城市落户的能力。

从户籍制度看，在现行城乡二元户籍制度下，农民工市民化存在较高的制度门槛，大量进城务工的农业转移人口难以在城镇落户。户籍制度改革进展不快，限制了农村人口进城落户；城乡统筹的社会保障体系不够完善，农民进城享受的社会保障与原有城镇居民存在较大差异，导致农民不愿进城。

从资金保障看，新型城镇化建设过程中，需要持续性投入巨额公共资金和建设资金，据有关方面研究，每增加一个城镇人口，至少需要10万元的城镇固定资产投资，如果再加上社会保障、义务教育和医疗等方面的投入，所需财力更是惊人。我市经济发展基础薄弱，财力有限。2012年，全市大口径财政收入30.15亿元，地方财政收入仅12.7亿元。税收中同比增长最快的是土地增值税、城镇土地使用税。这些都是一次性税，对税收的持续贡献效用不大，从而导致财政对新型城镇化建设的持续投入明显不足。同时由于市场运作的机制不完善，企业参与城镇化建设的积极性不高，社会融资难度较大。2012年，全市建设项目资金到位225.7亿元，其中国家预算内资金17.9亿元，国内贷款15.8亿元，自筹资金178.1亿元，占到位资金的78.9%。资金结构仍然呈现出以自筹资金为主，其他形式为辅的融资格局。资金短缺是影响和制约我市新型城镇化建设的最大瓶颈。

从社会保障看，受经济发展水平制约，张掖市城镇基本养老保险、基本医疗保险、失业及工伤保险等社会保障覆盖面均低于全国平均水平，且社会保障水平较低，保障能力较弱。2012年，全市参加城镇基本养老保险10.11万人，参加农村社会养老保险67.91万人。参加城镇职工基本医疗保险13.06万人，城镇居民基本医疗保险16.11万人。目前在张掖尚有城镇低保居民5.76万人，农村低保居民8.4万人。从数据中可以看到，全市还有很多人游离于社会保障体系之外，全面覆盖、城乡一体的社会保障体系还没有完全建立起来。实现城乡居民平等就业的相关制度也还没有全面建立，新进城人员就业保障政策仍不完善。

三、推进新型城镇化建设的思路与建议

（一）发挥规划引领作用，完善新型城镇化建设顶层设计。要立足张掖实际、突出规划的前瞻性，围绕空间发展布局优化、土地资源综合利用和经济社会协调发展，按照新型城镇化发展的总体走向和现实需要，突出顶层设计，科学制定和完善新型城镇化总体发展规划，明确中心城市、县城、小城镇和新型农村社区建设定位和发展目标，对城镇布局的规划，对城镇路网、园林绿化、公共服务设施等规划要适应经济社会发展的需要。建议整合规划、住建、国土、环保等部门的力量，成立综合执法局，推行集中执法、网格化管理，提高规划监管的综合性和有效性，及时向社会公布各项规划，接受社会各界监督。

（二）加快新型城镇体系建设，推动城乡一体化协调发展。要立足张掖实际，以建设区域性中心城市为目标，加快推动中心城区和各县组团发展，努力打造中心城区和周边县产业互补、交通一体、服务共享、生态共建的空间发展格局；按照滨河新区发展总体规划和区域功能定位，把新区打造成中心城市建设的“名片”，发挥新区在城市建设中的示范引导作用；在县城建设上，要突出优化空间发展布局，提升承接承载能力，推动产业集聚发展。在小城镇建设上，要突出服务功能的完善，提高服务农民、带动乡村的能力。在农村社区建设上，充分尊重农民意愿的上，有组织进行稳步有序的村庄整合扩大人口的聚集和规模。并以此合理确定社区规模。同时要注意以农业产业化来带动新型农村社区建设，加快农村土地流转，促进农村生产方式转变，引导农民向社区集聚。

（三）加强城镇基础设施建设，吸引人口向城镇集中。要以中心城市为枢纽，以县城和乡镇集镇为节点，以新型农村社区为网点，建立起干支衔接、畅通快捷的综合交通体系。加快中心城市和县城供暖、供气、水电管网和场站建设，逐步向城中村、中心城区和县城周边乡镇、新型农村社区延伸，扩大供应面积。在广大农村大力实施太阳能、沼气等清洁能源工程，改善农村生活条件。建议在建设、改造上述设施时，中心城区和县城要高度重视地下空间的开发和利用，统一规划和建设地下管网，解决“马路拉链”和因重复建设造成资源浪费的问题。统筹建设城镇社会公共服务设施，应按照城市发展进程跟进建设中小学和幼儿园、城市社区医疗和养老康复机构，新型农村社区福利院、敬老院、老年活动场所、文化大院的规划和建设。

（四）强化新型城镇产业支撑，增强持续发展的核心竞争力。坚持绿色发展为取向，以新能源、矿产资源深加工和特色农畜产品加工为重点，依托祁连玉文化产业园集中打造辐射带动能力强的文化产业项目，依托区位优势规划建设张掖绿洲现代物流园区，使现代物流业成为张掖经济又一新的增长点。结合我市实际情况，培育发展战略性新兴产业，符合我市发展生态经济的现实要求，以生物制种、育种、农产品加工和新能源产业为突破口，加快构建工业经济新的增长点和支撑点；针对我市传统服务业发展“小、散、弱”的实际，积极引进外地大型企业或集团，支持本地有实力的企业做大做强，提升住宿、餐饮、仓储等传统服务业发展水平；在构建新型城镇建设体系中，应根据我市农村资源优势，建立生产绿色有机农产品与提高农民收入相生相伴的增收体系，拉长农村产业链。鼓励农村专业合作组织，从事交通运输、建材加工、建筑等行业，增加农民收入。

（五）完善各种制度保障，推进新型城镇化建设步伐。坚持农村人口进城保持原有土地承包权、宅基地、计划生育、各种补贴政策不变的前提下，按个人意愿把已经在城市就业或生活的农民和在城市就业的大中专院校毕业生登记为城镇户口；应完善各级财政对新型城镇化建设的投入增长机制，逐年增加对住房、基础设施建设和各种社会保障的投入，逐步消除差异，实现社会保障均衡化，使城乡居民享受同等的社会保障；通过发行地方政府债券、发放特许经营权等方式拓宽城市建设融投资渠道；推动农民利用土地，发展农村二、三产业和现代农业，使土地变资产、资产变资本、资本变股份积累城镇建设资金。

[1]喻新安：新型城镇化究竟“新”在哪里.中国青年报.2013-04-15.

[2]十八届三中全会《决定》.2013-11-12.

[3]中央城镇化工作会议公报.2013-12-14.

[4]2012年张掖统计年鉴.2013-06.