政府介入农村基本公共服务体系建设的理论分析

陈娜娜

沈阳师范大学，辽宁 沈阳110034

十八届三中全会明确指出：“健全城乡发展一体化体制机制必须统筹城乡义务教育资源均衡配置，整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度、推进城乡最低生活保障制度统筹发展等”。这一系列举措都说明，目前我国农村地区的基本公共服务与城市相比差距较大，农村居民基本生活需求得不到充分满足，政府必须重视，为其提供大量人力、物力、财力支持。政府介入农村基本公共服务体系建设不仅促进了城乡一体化发展，充分发挥了政府职能，还为农村地区的基本公共服务体系建设提供了理论支撑。

一、农村基本公共服务体系建设的基础理论

（一）公共服务与基本公共服务

1.公共服务。我国首次提出公共服务是在1998 年国务院出台的机构改革方案中。2002 年在十六大政府工作报告中，提出了科学发展观，构建和谐社会，服务型政府建设等新理念，公共服务日益得到重视。所谓的公共服务主要是与公共产品相联系，由政府、社会组织、市场等多元主体以满足社会公众需要为目的，以调动和筹集社会资源为手段，以提供医疗卫生、社会保障、教育、水电等公共产品为主要内容的过程。一般情况下，可以把公共服务分为以下三类：

第一，政权性公共服务。这类服务主要是为国家政权的稳定而服务，主要包括立法、司法、行政职能。这类服务的主要特点是由国家公共部门统一提供的单方服务行为，主要由税收支付成本。在国家为了维护国家安全和社会和谐稳定，需要耗费一定的人力、物力和财力来提供警察、法庭、监狱等服务。国家提供这种服务并不是社会生产的结果，而是社会人员纳税的结果。

第二，社会性公共服务。这类服务是我们最关心，与我们联系最密切的服务，主要有社会保障、教育、医疗卫生、就业、科技发展等。这类公共服务有以下特点：适用于所有的人，不管是城市居民还是农村居民；具有和其他服务竞争的特性，属于最基本的服务；其成本主要由国家和地方共同承担，这类服务不仅由国家提供，还有社会组织、市场等主体参与。

第三，经营性公共服务。这类服务主要有邮电、通讯、交通、供水等，它是保证人们日常生活最基本服务，离开了它将影响人们正常生活。经营性公共服务不仅具有私人需求特点，即这些服务很多都是为了满足个人需求，如邮电，通讯等；它还具有直接付费特点，即谁消费谁付费。这类服务一旦建成就会遍及全国大部分地区，因此投入成本非常高，一旦有需求，就要投入很多资金，建成后由于成本高，其他竞争者很难轻易加入，因此它还具有自然垄断特点。

2.基本公共服务。2012 年7 月国务院出台的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》首次对基本公共服务的概念进行了界定：“它是指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务”。学者们对于基本公共服务的概念也是仁者见仁，智者见智，但总的来说认为基本公共服务主要包括义务教育、社会保障、医疗卫生、公共安全等。公共服务与基本公共服务，既有联系又有区别，联系主要体现在政府是主要提供者，目的是保障人民基本权力，主要目的是满足人民需求；区别主要包括内涵和外延两个方面，公共服务主要是政府为满足全社会公民的公共需求而为其提供的所有公共产品和服务总称，具有普遍性、公平性和动态性特点；基本公共服务是为了满足人民最低层次的需求，具有层次性、时效性、同质性特点。

（二）农村基本公共服务体系的界定

学术界对农村基本公共服务体系的界定有以下几种：1.农村基本公共服务体系是指以农村居民和农业从业者为主要服务对象，主要满足这些服务对象的基本公共服务需求，而建立的一套保证农村经济和社会发展全方位多层面的政府公共服务系统总和。[1]2.农村基本公共服务体系是指只要满足农村基本公共需要，市场提供不了或不能完全由市场提供的非竞争性和非排他性社会产品，内容涉及农村生产生活基础设施、公共事业、公共福利等领域，既包括有形产品也包括无形服务。[2]3.农村基本公共服务体系是指政府在促进城乡统筹发展和城乡基本公共服务均等化进程中，以满足农民基本公共需求为出发点，充分发挥政府、市场和社会各种资源的合力作用。[3]

笔者主要同意第三种观点，因为农村基本公共服务体系是以政府为主导，以满足农民需求，全心全意为农民服务为宗旨，以促进城乡发展和城乡基本公共服务一体化为目的。但是随着我国市场经济体制改革，如何处理好政府与市场的关系对农村基本公共服务体系建设至关重要。农村基本公共服务体系的建设仅靠政府一方力量是不能实现的，需要市场和社会组织等各种力量的共同作用。

（三）农村基本公共服务体系的分类

农村基本公共服务体系涉及了农村方方面面的内容，这里对它的分类主要是以社会性公共服务为主，包括农村义务教育体系、基本社会保障体系、基本医疗卫生服务体系、基本公共环境服务体系和基本公共安全体系。

1.农村义务教育体系，主要是以农村义务教育为主的一系列体系，包括义务教育质量体系、发展体系、评价体系等，其中质量体系是由义务教育投入保障，师资保障和课程设置等几个部分组成相互联系的体系；发展体系主要是对义务教育发展状况的描述，为领导者提供当前发展状况，为以后健康快速发展制定政策；评价体系是按照一定的评价标准对其过程和结果的考核。它是农村居民最关心的体系之一，因为涉及农村孩子的教育问题，农村地区的发展问题，它的建设不仅可以提高农村人民教育水平，还关系全国教育水平的提高。

2.农村基本社会保障体系，主要是以农村基本养老、基本医疗为主的社会保险；以满足农民最低生活保障的社会福利；对农民住房、就业等专项救助以及主要针对农村军人及其家人建立的社会优抚制度组成。社会保险主要是满足农民最基本生活需求，给农村居民遇到的危险提供帮助；社会福利主要是增进农民群体福利，改善农民物质文化生活；社会救助是社会保障体系的最低层次，主要是为了保障被救助者的最低生活需要，主要包括救济、扶贫等，资金来源是国家和社会群体；社会优抚是社会保障的特殊构成部分，属于特殊阶层社会保障，主要是对军人及其家属进行优待和抚恤，资金来源主要是国家拨款，它的建设关系着农村地区的稳定和发展。

3.农村基本医疗卫生服务体系是以县级别的卫生医疗体系为核心，乡镇级别的医疗卫生体系和村级别的医疗卫生体系为基础构成的。县医疗卫生体系的主要职能是治疗重大疾病并给乡镇和村级别的医疗卫生机构提供指导；乡镇级别的医疗卫生体系主要职能是对农村地区经常发生的疾病进行研究治疗并对村级别的医疗机构进行日常指导；村级别的医疗卫生服务体系主要职能是治疗一般疾病。农村基本医疗卫生服务体系的建立，关系着千家万户的幸福安康，其建立可以为农民的健康保驾护航，也可以缓解看病难现象。

4.农村基本公共环境服务体系，主要包括农村生活污水和垃圾处理服务体系、农村种植养殖业污染防治服务体系和改善重点区域农村环境质量服务体系。农村生活污水和垃圾处理服务体系主要功能是加强农村生活垃圾的收集、转运、处置设施建设，建立集中式的污水处理中心；农村种植养殖业污染防治服务体系的主要功能是引导农民使用高效、低毒的农药，推动生态农业和有机农业的发展，循环再利用秸秆等废弃物；改善重点区域农村环境质量服务体系主要是开发综合整治技术，着力解决环境污染问题突出的村庄和集镇。农村基本公共服务体系的构建可以为农村居民创建“蓝天白云式”的家园，为农村居民提供干净、舒适的生活环境。

5.农村基本公共安全体系，主要是以维护农村居民人身和财产安全为主的体系，主要有农村自然灾害（防灾、减灾和救灾）、农村事故灾难（预防和应急处置）、农村公共卫生事件（预防和应对）、农村安全事件等。农村自然灾害主要包括暴雨、干旱、泥石流等对农民人身和财产造成的伤害；农村事故灾难主要包括农村地区大面积停电、出现重大交通事故等对农民造成不便和伤害；农村公共卫生事件包括流行性疾病、容易感染疾病等的防控；农村安全事件主要包括农民打架、斗殴等群体性事件对农民人身造成的伤害。农村基本公共安全服务体系的建构可以维护农村地区稳定，为农村居民提供安全生存条件，为他们的幸福生活创造条件。

（四）农村基本公共服务体系的建设

这一部分主要是围绕农村基本公共服务体系如何科学规划、其资源如何合理配置、如何进行管理以及供给方式和绩效评价等制度的建设。其科学规划主要是对满足农民基本需求的公共服务所涉及的内容进行统筹安排，合理规划，使其在不同的阶段都有所发展，使政府责任和农民权利贯穿体系建设整个过程；资源配置主要是在农村基本公共服务体系建设中合理配置公共资源，优化公共资源使用效率，使人力、物力和财力能够发挥最大作用，为体系建设做出贡献。合理的资源配置对农村基本公共服务体系建设具有重大作用，主要体现在对人、财、物配置和合理使用上；管理运行主要是对农村基本公共服务体系建设运行状况进行科学管理，主要体现在体系运行原则、体系运行方式和体系运行过程等因素的相互联系，相互影响，相互作用；供给方式主要是指农村基本公共服务由谁来提供，随着社会经济的发展，单一的政府主体提供的公共服务已不能满足农民需求，需要社会组织和市场等多元主体加入；绩效评价在这里指的是采用准确、科学的绩效方法，构建合理的绩效指标和评价标准对其建设进行综合评价。农村基本公共服务体系建设几个环节并不是割裂的，而是相互联系、相互影响和相互促进的，为了使其建设持续进行，需要充分发挥好几方面的作用。

二、政府介入农村公共服务体系建设的理论依据

（一）从政府自身角度来说

是政府本身职能所在。从政府成立之日起，政府就肩负着各种职能，不仅仅是维护社会稳定，更重要的职能是提供公共服务。自从公共服务作为政府职能之一被提出，它就受到了领导者和学者们的普遍关注，主要是因为在我国人民当家做主的时代，满足人民最迫切的需求至关重要，公共服务提供的公共产品满足了人民最迫切的需求。公共产品的非排他性和非竞争性决定了公共服务是一种特殊服务，必须由政府来提供。公共产品消费的非竞争性是指一个人消费某一特定公共物品并不能影响其他人对这一物品的同时享用，决定了政府提供公共产品要能同时满足很多人，追求公共需求。而公共产品的非竞争性是指公共产品一旦被提供，增加一个消费者不会减少任何一个人对该产品消费的数量和质量，这就决定了政府提供的公共产品不断消费者的数量增加多少，都不会减少对该产品的消费，追求公共利益。

（二）从我国实际情况来看

政府必须介入农村公共服务体系建设。长期以来，我国推行城乡二元体制，严重阻碍了城乡一体化发展，造成了城乡公共服务发展不均衡，农村公共服务无论从数量还是质量上都比较落后。政府现有资金、人力、物力投入还远远不能满足快速发展的农业生产和农村生活对各种公共产品实际需要。其表现主要是农村公共基础设施建设、农村教育、社会保障、医疗卫生、公共环境和公共安全等服务体系仍呈“二元”状态。统计资料显示：2007年，我国城镇每千人口拥有的病床位数约为9.1张，而每千农业人口病床位数仅为0.85张，全国平均每千人口病床位数为2.83 张；2008 年，我国有8500 万文盲和半文盲，其中75%分布在西部农村、少数民族地区和贫困县，农村基础教育学生数占全国的84%，但其基础教育经费仅占全国的55%；[4]2013根据国家统计局的数据，农民工群体参加各项社会保险的比例仅有8%到20%，农村养老保险一年不过1000元左右，低保一年也不过1000多元。[5]通过以上资料和统计数据，我们可以看出农村基本公共服务体系建设与城市相比还有很大差距，政府必须加大力度，加强对农村公共服务体系建设。

三、财政在农村公共服务体系建设中的重要作用

公共财政是人民大众的财政，政府对公共财政资金运用、资金结构合理安排、公共财政制度创新和公共财政政策稳定都是为了满足人民群众对公共产品和公共服务需求，尤其是农村地区作为公共服务相对较弱地区，公共财政的这些作用更是体现得淋漓尽致。

（一）公共财政资金投入，为农村公共服务体系建设提供了资金支持

在我国，农村公共服务体系建设既是成就又是挑战，说是成就主要是因为它的建设不仅为农民解决了困难，也有利于和谐社会的构建；说是挑战主要是因为对它的建设不是一蹴而就的，而是一项长期任务，需要投入大量资金。公共财政资金的投入对于农村公共服务体系建设至关重要，没有它，其建设就是空话。在美国、法国等发达国家中，不仅中央政府拨款建设农村地区的公共服务，地方政府也为其建设投入一定资金。在美国公共服务体系建设资金主要来源于社会公众和企业捐款，但10%以上的资金仍由政府提供；在法国公共服务体系建设主要是政府财政资金直接投入，在满足人民对公共服务需求同时还注重提高公共服务质量，不仅注重中央政府对公共服务体系建设资金投入，还注重加强地方政府财政投入力度。与西方国家一样，我国也十分重视国家公共财政对农村基本公共服务体系建设的资金投入。

（二）公共财政支出结构安排合理，为农村公共服务体系建设提供了实现可能

公共财政支出结构合理安排主要表现在资金支出数量合理、构成要素合理和资源分配合理。资金支出数量合理主要体现为支出规模的合理，对于农村公共服务体系建设，要合理安排资金规模，适度地增加资金数量用于农村基础设施建设、农村环境和安全建设；构成要素合理主要体现在公共财政支出结构组成要素并不是一成不变。随着社会经济发展，政府经济政策变动，农村基本公共服务体系建设的内容会有增有减，例如随着农村经济发展，环境问题和安全问题变得越来越重要，服务体系建设中出现了这类体系建设；资源分配合理主要体现在各要素不仅要统筹分配，还要突出重点，把财政资源用于最薄弱的服务项目，满足农村居民最迫切最期待的服务。公共财政支出结构安排合理，提高了财政资金使用效率，为农村公共服务体系建设提供了可能。

（三）公共财政转移支付制度完善，为农村基本公共服务体系建设提供了制度支撑

公共财政转移支付制度完善主要是指完善横向转移支付和纵向转移支付。横向转移支付主要用来解决各地区的公共服务不均衡现象；纵向转移支付主要解决由于上下级政府间财权与事权划分不清而造成政府间财政收入能力与支出责任不对称现象。完善财政转移支付制度就要将横向与纵向转移支付相结合，将与我国大部分地区相差较远的贫困地区提供财力支持的一般性转移支付制度和为了缩小地区间差异的专项转移支付制度以及用于各地区特殊情况的特殊性转移支付制度相结合。通过完善公共财政制度，特别是完善转移支付制度，可以使农村公共服务体系建设得到更多人力、物力、财力支持，从而加快农村公共服务体系建设的步伐。

（四）公共财政政策稳定，为农村基本公共服务体系建设提供了政策支持

公共财政政策稳定主要体现在政府出台一系列如税收政策、财政补贴、财政贴息等多项对农村公共服务体系建设有促进作用的政策。政府出台农村税减免政策对农村、农民来说都有重大意义，使农村开始摆脱与城市相比不公平待遇，使农民开始摆脱贫困局面；财政补贴和财政贴息政策稳定是指农村和农民能够定期得到中央、省、市、县的财政补贴和财政贴息。例如在美国、英国等发达国家，对涉及农民切身利益的公共教育、公共卫生医疗保障、公共文化服务等要通过专们法律制度来保证财政政策稳定。在美国，政府不仅鼓励企业和社会私人捐助，为公共服务体系建设提供了良好的制度环境，还制定了完善稳定税收减免和优惠政策，这些政策都为农村基本公共服务体系的建设提供了稳定、安全的发展环境。

[1] 李欣.我国农村公共服务体系构建研究[J].地方财政研究，2007（12）.

[2] 施建苗.构建农村公共服务体系的思考[EB/OL].余姚宣传在线，2009（1）.

[3] 方堃.当代中国新型农村公共服务体系研究——基于“服务三角”模型的分析框架[D].武汉：华中师范大学，2010.

[4] 李怡靖，李英超.以基本公共服务均等化促进城乡一体化[N].中国信息报社，2010（10）.

[5] 王小鲁.中国社保覆盖率过低，城乡差距大[EB/OL].和讯网，2013（1）.