政治资源的配置与社会管理

介新宇

(北京师范大学 法学院，北京100875)

社会管理问题是目前我国面临的一个十分关键的问题，这个问题解决不好，就不能为国家和社会的进一步发展创造必要的条件。如何加强和改善社会管理，不但是现实工作中的一个需要切实解决的问题，也是学术界必须深入研究的理论问题。目前，研究加强和改善社会管理的成果很多，但还没有人从政治资源在社会各阶层之间的配置的角度探讨社会管理的问题。本文则试图运用政治资源和社会阶层划分的有关理论，探讨如何加强并改善社会管理。

一、政治资源与社会管理的概念

(一)政治资源的概念及研究意义

政治资源是政治学中的一个术语，对政治资源的研究文献比较多，对政治资源的定义也不一而足。随着对政治资源理论研究的深入，有人甚至提出了资源政治学的概念。政治资源是起源于西方的行为主义政治学的一个术语，它随着西方行为主义政治学的发展而发展。美国后行为主义政治学家戴维·伊斯顿认为，“为了便于实际研究，有必要把政治学描绘成探讨人们如何为一个社会进行权威性价值分配的问题”［1］134。为了进行权威性分配，政治体系就要拥有一定的资源，只有这样才能保证政治体系的正常运转和有序发展，经济学中的资源概念就这样自然地被引入到政治学中。西方学者们对政治资源的表述各不相同，总结各家的观点，它的基本含义可以理解为:“政治资源是指能够使政治行为主体对政治客体发生作用，从而影响政治变迁、维护政治稳定、推动政治发展的实体性与规范性因素的总和。”［2］从政治资源的内容来看，大致包括政治方面的资源、经济方面的资源、文化方面的资源。当然，这只是从大的方面来分类，还能进一步进行细分，此处不再赘言。政治资源的特点包括:第一，政治资源首先是一种社会资源，是社会资源的一部分，与社会资源是一种包含与被包含的关系，和其他社会资源一样能够运用于社会建设中。第二，政治资源是一种用于政治目的的资源，它与政治活动和政治行为密切相关。判断一项社会资源是否能成为政治资源，关键是看该项资源能否用于政治目的。第三，政治资源有广义和狭义之分。狭义的政治资源一般指国家权力，广义的政治资源却多种多样，多个层次，既包括狭义上的政治资源，也包括经济性的政治资源、文化性的政治资源。本文从广义上使用政治资源。第四，政治资源具有层次性，既有分散的单个的政治资源，也有集体的政治资源。个体的政治资源由个体的公民拥有，集体的政治资源被某种组织所拥有，如政党、政府、各类社会组织等。第五，政治资源也是一种行政资源，可以被政府运用到行政管理中，尤其是可以运用到对社会的管理中，政治资源对社会管理也具有重要的借鉴意义。

加强对政治资源的研究具有多方面的重要意义，它对于保持社会的稳定，加强对社会的管理同样具有重大意义。政治资源的分配在不同的政治体系中呈现不同的形态。一般而言，在传统的以农业生产为基础的封建社会里，政治资源的分配最不平等，工业化的国家次之，后工业化的、处于大众消费阶段的国家不平等最小。虽然说任何一个社会里政治资源的配置都不可能完全平等，但不平等的程度却有着巨大的差别。政治资源在一个国家中的配置状态影响着社会的稳定与和谐，影响着乃至决定着一个国家社会的管理效果。资源与人口的矛盾是一个贯穿于人类发展史的矛盾，人类的争夺主要是对稀缺资源的争夺。人们在资源的争夺中不可避免地形成了利益冲突，而对政治资源的争夺更能容易形成激烈的政治冲突和斗争。这样，通过合理的政治制度的安排和设计，使人们因资源争夺引起的斗争在一个能促进共赢局面形成的模式下进行，对于每一个国家和社会都是必需的。在实践中，任何一个社会里都不可能把政治资源均等地分配给每一个人或每一个团体，不同的阶层和不同的人拥有的政治资源和社会资源是不一样的。在一个管理良好的社会里，在一个和谐的社会里，政治资源往往得到了合理的配置。

(二)社会管理问题的提出和社会管理的含义

2011年2月19日，中共中央总书记胡锦涛在省部级领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上的讲话中指出:“加强和创新社会管理，……深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕全面建设小康社会的总目标，牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求，以解决影响社会和谐稳定的突出问题为突破口，提高社会管理科学化水平，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，加强社会管理法律、体制、能力建设，维护人民群众权益，促进社会公平正义，保持社会良好秩序，建设中国特色社会主义社会管理体系，确保社会既充满活力又和谐稳定。”［3］中国共产党第十八次全国代表大会的报告又指出:“加强社会建设，是社会和谐稳定的重要保证。必须从维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加快和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设。”［4］党的最高领导层之所以如此重视社会管理，是有其深刻原因的。正如胡锦涛所指出的，当前，我国既处于发展的重要战略机遇期，社会管理领域存在不少问题，发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，我们解决各种社会问题的物质基础还比较薄弱，解决社会管理领域存在的问题既要增强紧迫感，又要长期努力，加强实践探索和工作落实，深化认识，总结经验，把握规律，开拓创新，全面提高社会管理科学化水平。将社会管理作为重要的现代执政理念提出来，是社会主义现代化建设经验的总结，是中国共产党和中国政府对社会管理的理解逐步加深的结果，是中国共产党发展理念的一次升华，也是执政理念的升华。改革开放后，社会管理理念的发展有一个过程。改革开放之初，采取的指导思想是“坚持社会主义物质文明和精神文明一起抓”，后来又提出了转变政府的经济职能，加强社会管理。中共十六大后，又提出构建社会主义和谐社会的目标，在经济建设、政治建设、文化建设之后又提出了“社会建设”新概念，随后又提出了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局。在党的十七大上，又把社会管理目标确定为最大限度地激发社会活力和最大限度地增加和谐因素，以及最大限度地减少不和谐因素。在胡锦涛的讲话中，又明确强调各级党委和政府要充分认识新形势下加强和创新社会管理的重大意义，把社会管理摆在更加突出的位置。

那么，怎样对社会管理的相关概念进行界定呢?笔者认为，社会管理是指对除政治领域、经济领域、文化领域以外的人们活动的领域的管理。在我国，社会管理的目标是保证社会的正常运行，维护社会秩序。其范围包括:“发展基层组织，化解社会矛盾，维护公共安全，服务管理重点人群。社会管理的主体是多元的，有党委、政府、社会、公众。”［5］

二、政治资源在各社会阶层间的配置对社会管理的意义

在梳理了有关社会管理和政治资源的相关问题后，我们接下来探讨如何通过政治资源的分配来改善和加强对社会的管理。为什么要加强对社会的管理呢?这是因为“当前我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，社会管理领域存在的问题还不少”［3］。要解决这些矛盾，必须探索新的方法和途径。

(一)当前中国社会的分层问题

目前，对于中国社会的分层问题的研究很热烈，笔者倾向于接受陆学艺教授的分层方法和层次划分结果。按照陆学艺的划分，我国的社会阶层可以划分为十大阶层。“这十大阶层分别是:1.国家与社会管理者阶层;2.经理人员阶层;3.私营企业主阶层;4.专业技术人员阶层;5.办事人员阶层;6.个体工商户阶层;7.商业服务员工阶层;8.产业工人阶层;9.农业劳动者阶层;10.城乡无业、失业、半失业者阶层”［6］35。陆学艺对社会阶层做如此划分的依据是各阶层占有的组织资源、文化资源、经济资源的不同。这里的一个关键问题是，上述对社会阶层划分的组织资源、文化资源、经济资源与政治资源有哪些关系呢?只有使这几种资源和政治资源联系起来，才能使用政治资源的相关理论来研究社会阶层，才能研究政治资源的调配对社会建设的意义。一般来说，只要是能被人们用来达到某种目的的凭借物就是资源，它表现为很多形式，如经济资源、社会资源、人力资源、自然资源、文化资源、组织资源、军事资源等，不管是哪种形式的资源，只要其被运用于政治领域，为达到某种政治目的服务，它便变成了政治资源。因此，用来划分社会阶层之依据的各种资源，进入到政治领域内，便转化为政治资源。因此可以认为，上述十大社会阶层的划分也具有政治上的意义。在这十大阶层中，国家与社会管理者阶层同时拥有组织资源、文化资源。由于我国是以公有制经济为主体，掌控了公共权力就等于掌控了主要的经济资源，所以，这一阶层也是经济资源的间接控制者。国有经济体内的经理人员阶层，则是国有资产的直接控制者和使用者，而且国有企业、集体企业中的高级管理人员和第一阶层之间有一定的流动性，使他们也拥有一定的组织资源，尤其是大型国有企业本身就具有行政管理的职能，其高级管理人员更是半官半商，有一定的社会管理权力，而经理阶层中的其他群体一般不拥有组织资源。私营企业主阶层拥有的是经济资源，同时他们也利用经济资源换取了一定的组织资源和文化资源;前两个阶层要么直接掌控国家权力，要么通过间接的方式掌控了一定的国家权力。总的说来，他们是社会上的权力阶层，或者是拥有特殊权利的阶层，国家的政治资源垄断在他们手中。第三个阶层虽然政治权力较前二者弱，但也拥有很大的讨价还价的能力，也拥有一定的政治资源。从四到九这五个阶层，虽然拥有一定的资源，但这些资源很少能转化为政治资源，因此他们几乎没有什么政治权力。至于第十个阶层，则既没有什么资源，也没有政治诉求，他们的目标很简单，就是能生存下去。“社会管理的基本任务包括……，解决社会问题，化解社会矛盾”［3］社会问题，其实就是后七个阶层的问题，社会矛盾，主要就是前三个阶层和后七个阶层的矛盾。因此，要实现社会管理的目标，就要使后面七个社会阶层的利益得到保证。笔者所要探讨的正是如何通过对政治资源在各阶层间的配置，特别是通过增加后面七个阶层的政治资源，使其有能力获得应得的生活条件。

(二)如果合理地在社会阶层间配置政治资源

首先要明确的一点是，我们不能照搬西方的三权分立体制。中国社会管理模式的创新必须坚持中国共产党的领导，“党委领导”是加强和创新社会管理的前提，加强和创新社会管理也是为了加强和改善党的领导。基于此，在中国各个社会阶层间进行政治资源的分配就不能照搬西方的模式，只能使用适合中国国情的方式。由于篇幅所限，我们这里不可能对十大社会阶层一一进行分析，只能对其中的一部分进行分析。

第一，如何给第十、第九类阶层分配政治资源。城乡无业、失业、半失业阶层指的是无固定职业的劳动年龄人群，这一群体没有固定职业，没有较稳定的收入来源，多数处于贫困状态，这个群体的要求不高，目标也低，只要能有一个较稳定的工作或者有一份社会保障使其维持基本的生活就可以满足了。所以，运用经济手段即可解决问题，因此应尽可能多地提供就业岗位，扩大社会保障的覆盖范围。农业劳动者阶层依然是中国社会中最容易管理的群体，无论是涌入城市做农民工的农民，还是留守农村从事农业生产劳动的农民，要求都不高，保留他们的土地资源有利于农村的稳定。政治权力只需要给予法律或行政上的支持，使进城的农民工能拿到工资，这个阶层就会比较稳定。

第二，对第七、第八两个社会阶层的政治资源配置。商业服务业员工、产业工人这两个阶层，主体应是体制内的就业者，非体制内的绝大部分应属于农民工，划在第九阶层。在体制内的这两个阶层，生活上有保障，对未来抱有希望，他们也没有太多的政治诉求，保持经济稳定发展，就能使他们稳定下来。改革企业的内部治理结构，落实相关的劳动及社会保障方面的法律法规就是赋予他们的最实用的政治资源。

第三，关于第三个阶层和第四个阶层的政治资源的分配问题。私营企业主阶层和专业技术人员阶层有一些共同的特点，比如他们都有一定的文化资源，有政治思想，有独立的政治思考能力，眼界比较开阔，和政治权力靠的近，有政治诉求，有权利意识，有一定的组织资源。私营企业主阶层有些是属于体制外的群体，有些是兼具体制内和体制外两个身份，专业技术人员是分属于体制内外的群体，虽然有体制内外的差别，但他们却具有一些相同的政治价值观。这两个阶层都有参与政治活动、分享政治权力的愿望，至少他们渴望能有对时政发表评论和施加影响的权利。专业技术人员这个群体早已有之，但在改革开放前并没有形成一个独立的阶层，当时作为知识分子而列为工人阶级的一部分。改革开放以后，随着经济体制改革的推进，专业技术人员在提高生产率、促进经济和社会发展方面的作用越来越突出，逐渐地形成了一个阶层。而私营企业主完全是改革开放政策的产物。换句话说，这两个社会阶层的形成是时代的产物，是社会发展的必然结果，对这两个阶层的政治要求，应加以正确引导。这两个阶层需要的政治资源表现在以下几个方面:结社的要求，表达自己意见的要求，参与政权的要求。这两个阶层对于宪法规定的公民的基本权利是否能得到保障很关心，他们是社会主义民主政治的推动者和积极响应者。政治资源中核心的资源即政治权力是这两个阶层争取的目标，怎样通过给予一定政治权力来调动这两个阶层的积极性而又不会削弱党的领导是改进社会管理工作的重点和难点。在经济财富配置方面，政府对这两个阶层要做的就是给他们提供尽可能多的自由空间，尽可能地使用市场手段，减少行政干预，发挥中介机构的作用，让市场主体自己管理自己。当然，从政府方面说，要逐步地放开市场，在保证国家对经济命脉控制的前提下，尽可能多地给民营经济创造发展空间。而专业技术人才也需要以效率为中心的管理模式，给他们提供发挥他们专长和价值的空间，这个空间的提供也是需要按市场经济的模式来运行的。在政治权力方面，这两个阶层都有较强烈的参政议政要求，在当前中国，对这两个阶层的政治权力诉求必须给予正面回应。因为这两个阶层的存在，对于加强党的领导，增强党的领导力量，具有举足轻重的作用。尤其是在全球化的今天，为了增强国际竞争力，必须维持并扩大专业技术人员的规模，调动他们的积极性。除了物质财富上给他们利益外，还要在政治上照顾他们的利益。对绝大多数人员来说，他们的政治权力是通过公民的基本权利来体现的，把宪法中规定的公民的基本权利落到实处，就等于给他们分配了相应的政治资源。

社会管理问题是一个复杂的问题，对社会管理方法的探讨需要众多的实践者和管理者进行长期的努力。本文运用政治资源理论和社会分层理论对社会管理问题作的探讨，仅仅起一个抛砖引玉的作用。

［1］［美］戴维.伊斯顿.政治体系［M］.马清槐，译.上海:商务印书馆，1993.

［2］陈文新.政治资源与政治发展［J］.东方论坛，2008(3).

［3］胡锦涛.扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系［N］.人民日报，2010－02－20.

［4］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［N］.人民日报，2012－11－18.

［5］周芳.关于社会管理的几个基础问题［J］.社会研究，2011(2).

［6］陆学艺.当代中国社会阶层研究报告［M］.北京:社会科学文献出版社，2002.