论弱势群体政治权益的保护

孟蕴华

(华东师范大学政治学院，上海200062)

随着我国改革开放的逐步深入，有关弱势群体生存处境恶化和因合法权益受到侵犯剥夺而产生的暴力事件不断发生，给社会稳定和人民生命财产安全带来了不小隐患，越来越引起政府、社会和理论界对弱势群体权益保护问题的广泛关注。目前，社会各界对弱势群体权益保护的研究大多倾向于对其经济权益的保护，而对其政治权益保护的研究则比较欠缺，研究成果较少。有的虽然对弱势群体政治权益有研究，但都是侧重于某个方面，或政治参与或利益表达机制等，难免有些片面。其实，对社会弱势群体政治权益的保护程度是衡量一个社会政治文明发展程度的基本标志，是坚持“以人为本”的客观要求，是社会主义民主政治发展的客观要求，是构建社会主义和谐社会的基本要求。社会主义国家应在保障公民各项基本权利的基础上，通过合理的制度安排，让每一个公民充分共享政治权益。经过30多年的改革开放和社会主义民主政治建设，我国在公民政治权益保护方面取得了举世瞩目的成就，公民的利益表达渠道日益顺畅，政治参与程度不断加深，政治监督能力逐步提升，政治发展成果共享的程度日益广泛。但在现实社会经济、政治生活中，由于多方面原因，部分社会弱势群体的合法政治权益并不能得到很好的实现和保障。为了更好地体现社会的公平正义，推进社会主义和谐社会建设，笔者针对弱势群体政治权益的保护问题展开综合研究，以期为弱势群体政治权益保护工作提供一些建议。

一、当前我国弱势群体政治权益保护方面存在的问题及影响

经济基础决定上层建筑，经济发展了，人民生活水平提高了，相应的政治权益也应得到发展。但由于其弱势地位，在现实生活中仍存在一些不尽如人意之处，具体表现在以下几个方面。

(一)弱势群体政治权益保护的相关法律制度不健全

一是弱势群体政治权益缺乏足够的法律制度化保护。近年来，虽然我国在社会弱势群体权益保护方面作出了巨大努力，陆续制订了《妇女权益保障法》、《未成年人保护法》、《老年人权益保障法》、《残疾人保障法》等一系列法律，取得了一定成效。但总体来看，我国不论在立法、执法还是在司法中，对社会弱势群体政治权益的保护和制度化救济机制都很不完善。以法律援助制度为例，我国现有的法律救援制度，不仅立法规定形式零散，内容单一，位阶较低，其理论实效并没有在实践中得到切实转化;而且有关法律援助的规定是分散在刑事诉讼法、民事诉讼法、律师法、律师业务收费管理办法、公证收费规定等法律法规中，这极大地影响了法律援助制度应有价值的发挥。再如，现有法律法规对社会弱势群体的政治监督权只有原则上的概括说明，但对于政治监督权的适用范围、行使方式、保护和奖励措施等则缺乏明确规定，缺乏可操作性，无法保证弱势群体政治监督权的真正行使。二是弱势群体政治权益保护在法律制度上还存在着很多歧视性规定。由于我国法律制度的统一性尚未完全实现，不少地方和部门通过制定一些地方规章限制、侵害公民合法权利，因身份差异等导致权利不平等的现象比较普遍。如与职业身份、地域身份等相联系的不平等就大量存在;干部在政治参与、教育培训和社会保障方面享有远多于农民的权利;农民在城镇生活、居住、就业等方面，连基本的市民待遇都达不到;农村按人口比例的人大代表名额远远低于城市等。

法律制度的不健全使许多人因为受到制度、法律和政策等的歧视性规定而处于社会弱势地位，这也导致和加剧了他们无法有力地坚守自己的公民权利和政治权利，保护自身的合法政治权益。难怪有学者说:“从某种意义上说，我国的许多法律法规不是在倡导和保护平等权利，而是在制造和保护不平等权利。”［1］79

(二)弱势群体利益表达“失声”

一是弱势群体在利益面前缺少表达、无力表达和无效表达的情况时有发生。缺少表达是指弱势群体在自身的合法权利受到侵害的时候，许多人不善于表达自己的利益诉求，或者是不知道何时、采取何种方式去表达。造成这种情况的原因，除了弱势群体自身文化素质不高、对利益表达认识不够、缺乏维权意识外，信息的不透明或不对称也使弱势群体难以及时了解关于自身权益的相关信息，不能及时表达自己的利益诉求。有的弱势群体虽有问题要表达，但是却不知该找哪个部门，或者是因涉及多个部门，被来回“踢皮球”，从而无法表达自己的利益诉求。无力表达是指弱势群体在维护自身权益的时候面对高昂的维权费用、长时间的精力耗费而止步，或者是因为与侵权方地位、实力差别太大，害怕被打击报复而不敢表达。无效表达是指弱势群体虽然表达了自己的利益诉求，但是由于种种原因而没有收到任何效果或效果低下。如弱势群体通过信访部门反映的问题，有的如石沉大海没一点反应，有的长时间得不到满意的答复，缺乏应有的政府政策回应。二是现有的利益表达渠道不畅。如在我国的人民代表大会制度中，各级人大代表中弱势群体的比例偏低，虽然最近几年增加了部分指标，但仍难以反映弱势群体的利益需求，弱势群体的声音仍然很弱。在第十二届全国人大2987名代表中，妇女代表699名，占代表总数的23.4%，来自一线的工人、农民代表401名，占代表总数的13.42%，虽然比例较上届有所提高，但是仍与农民占全国人口总数80%左右、女性占全国人口总数48.735%的比例规模极不匹配［2］。再如上访是弱势群体表达利益诉求的渠道之一，但是表达者却经常面临被私用的公共权力侵害的风险，比较突出的现象是各级政府权力部门对于“越级上访”尤其是进京上访者的强制“截访”行为以及时有发生的对上访者的打击报复行为，从而使上级有关部门很难听到来自底层弱势群体的声音。三是弱势群体的利益表达缺乏足够的组织性，难以形成有效的利益综合。如农民在我国数量庞大，但截至目前，还没有成立一个全国性的组织，表达其利益诉求。虽然有调查资料显示，我国农民合作组织的数量已超过15万个，农民专业协会约占65%，专业合作社约占35%。但参加合作组织的农户仅有2363万户，占全国总农户数的9.8%。农民的组织化程度总体偏低［3］。还有如在反对征地、抵抗强制拆迁等利益表达过程中，多是小圈子的私人表达，难以形成合力，引起政策制定部门的关注。四是大众传媒机构等为社会弱势群体代言的平台和机制仍有局限性，存在以营利为目的、在表达弱势群体意愿和利益方面缺少积极性等情况。网络“被平均、被就业、被代表、被小康”等话语的流行透着弱者的委屈与无奈，“表征了一种社会精英、公权力和新闻媒体的共谋状态，社会精英和公权力通过对媒体话语霸权的掌控，将弱势群体的生存空间排挤得越来越小”［4］。

弱势群体利益表达的“失声”，使他们一直处于利益表达的最底层，缺少对与其利益相关的社会事务的表达权，会导致弱势群体生存状况的进一步恶化，使其应有的人格尊严和名誉得不到尊重和保护。当他们在城乡迁移、教育、就业等方面遇到问题和障碍时，无法或难以享有公平的机会，缺乏“发声”的能力和渠道，长期处于压抑、苦闷的状态，极易采取一些“非制度化”方式表达自己的意见和呼声;有的甚至产生仇视社会、报复社会等极端暴力行为，给社会带来极大的安全隐患，对安定有序政治局面的构建造成极大威胁。同时，由于缺乏合适、顺畅的政治利益表达渠道，弱势群体的民意不能准确、及时地传送到政府相关决策部门，给国家大政方针的制定造成直接影响，影响国家政策在基层的执行力度，影响整个社会的均衡、平稳、健康发展。

(三)弱势群体政治参与“低效”

一是各级人民代表大会中代表弱势群体(如农民、农民工、妇女)的比例明显不足，即使是县乡基层人民代表大会，也多是由县乡领导和村干部当选人大代表，很难让弱势群体真正参与到政治生活当中。有的即使当选人大代表，也会因为势单力薄而无法真正反映弱势群体的呼声，影响政策的制定。二是在城乡二元结构与城市化加速的背景下，由于我国主要的制度化政治参与权与户籍制度直接相关，从而造成了流动人口实际参与权的缺失。以农民工为主体，包括毕业后在城市中尚难就业的大学生等弱势群体，其法律赋予的民主参与权利大都在户籍所在地，与其切身利益直接相关的流入地或居住地政治参与却因户籍限制而缺乏制度支持。尽管仍然享有在流出地的各项参与权利，但由于离家远、收入低等多种限制性因素，几乎没有人愿意回原籍参加户籍所在地的选举投票，实际参与行为很少。三是政治冷漠与被动参与。由于弱势群体的文化素质普遍不高，相关的宣传发动不到位，使弱势群体对政治参与的认识非常有限，表现出事不关己、高高挂起的态度，对政治参与表现冷漠。有的即使有政治参与行为，如村委会的直接选举，多数农民表现为被动参与，认为投票就是一种形式，忽视自己政治权利的行使，有的地方甚至出现“贿选”，使一些基层干部钻空子而达到操纵选举的目的。选举权尚且如此，村民的民主管理权、民主决策权、民主监督权更是徒有空壳。再如很多残疾人士把参加政治学习、选举活动看成是健全人的事情，把社区管理看成是居委会等管理者的事情，把社会团体或组织活动看成是有能力的人、有艺术细胞的人的事情，这其实是他们政治冷漠的表现。之所以出现这种情况，主要是弱势群体觉得自己说了不算，参与和不参与结果一样，这不得不引起管理者的深思。四是非制度化参与居多。作为个体的社会弱势群体成员，经常在社会经济博弈过程中沦为利益受损者，如在劳资纠纷中处于劣势的劳工、面临征地或拆迁的城乡居民、司法不公和腐败的受害者等，需要通过各种政治参与途径向政府表达个人境遇，从而得到公正处理，维护自身合法权益。然而，社会弱势群体参与能力低下削弱了其通过制度化政治参与改善自身弱势地位的现实可能性，只能采取非制度化参与的方式(如越级上访、群体性围攻等)来解决问题。

弱势群体政治参与的“低效”不仅导致了参与权的实质不平等，给政治体制带来冲击，危及社会稳定，也使弱势群体政治效能感降低，人格尊严受到践踏，认同感和信任感降低，产生政治冷漠，失去政治参与的热情，把政策制定权拱手让位于强势群体，使弱势群体的利益更加受损，陷入恶性循环，更不利于实现社会的公平和正义。

(四)弱势群体政治监督“无力”

一是弱势群体自身对于政治监督认识不够，认为监督是纪检监察部门的事，或者因为存在风险、害怕惹祸上身、招致打击报复而不敢监督。二是部分政府机关及其工作人员不愿意接受政治监督，更不重视弱势群体的政治监督权，不愿把一些本该公开的信息向社会公开，接受群众监督。如“三公”经费问题、土地拆迁问题等，导致弱势群体在政治权力、占有资源、掌握信息等方面均处于弱势，对政治权力的监督缺乏必要的条件和能力，致使监督力度受限。如许多农村的村务公开只是一种形式，公开内容不真实、不全面，公开程序欠妥当，缺乏时效性，致使农民无法真正监督。

弱势群体政治监督的“无力”，使一些部门和官员的行为随意，滋生贪污腐败，损害国家和集体利益的事件时有发生，严重损害了党和政府的声誉。

(五)弱势群体政治成果共享“有限”

由于当前我国还处于社会主义初级阶段，各项法律和制度建设还不够健全和完善，一定程度上限制和阻碍了弱势群体对政治发展成果的部分共享权。如农民工为城市的建设和发展作出了巨大贡献，但是却不能像普通市民一样享有城市的公共教育、公共医疗等服务，不能参与所在城市的选举和被选举。虽说有的凭借自己的辛勤劳动在城市买了房，但在就业、子女入学等方面还是常常受到不公正待遇，遭到不应有的社会歧视。很多农民工经济收入提高了，但仍感觉“低人一等”，最主要的原因就是不能与其他群体一样真正享有均等的教育、医疗、就业机会，不能均等地享有各种政治、经济体制改革所取得的成果。特别是社会的强势群体包括“官二代”、“富二代”等凭借其特权占有了有限的社会资源，更加导致弱势群体被剥夺感的产生。社会矛盾的凸显，社会治安的恶化，使弱势群体承受了更多的代价和不安全感。

贫富差距的加大、政治成果共享“有限”使广大弱势群体产生了相对剥夺感;教育文化权利的缺失，使弱势群体阶层与其他阶层的流动性差，固化了弱势群体的边缘性社会地位，加重了他们的无助感、受挫感和孤独感，从而产生攻击性心理、报复性心理以及其他反社会心理，极易激化社会矛盾，使社会潜伏着冲突的威胁。

二、加强对弱势群体政治权益保护的策略建议

保护弱势群体政治权益是社会主义和谐社会政治价值的内在要求和体现，也是维护和实现社会公平正义的内在要求。弱势群体在政治权益方面存在的问题，必须引起党和政府的高度重视和关注，需要采取一定的措施，加强对弱势群体政治权益的保护，以便更好地维护社会的长治久安和国家的安定团结。

(一)加强立法，健全法制

要在发展社会主义民主和法制的基础上，不断加强弱势群体政治权益保护的法律制度建设，积极为弱势群体政治权益保护疏通渠道、创造条件和提供具体的法律制度保障。一方面，要对现有的法律法规体系进行梳理，剔除各类不平等、不合理、不合时宜、自相矛盾的限制性条款，逐步制定专门的法律法规，以详细、可操作性的法律条文把宪法规定的公民各项政治权益落到实处。党和政府要进一步完善弱势群体政治权益的法律保障，加强相关法律法规的普及和宣传，针对社会弱势群体经济资源贫乏、社会资源薄弱的现状，加强司法救助和法律援助工作，保证其在通过司法渠道寻求权利救济时，由公共资源为其提供相关的法律咨询服务，使其在权利保护方面能与其他强势群体一样获得实质性平等。另一方面，要把权利关进制度的笼子，按照法律要求严格禁止各种侵犯弱势群体合法政治权益的不规范做法，认真清理现有的制度和办事程序，把那些以规范之名行为难百姓之实的制度清理掉，惩治对弱势群体政治权益造成侵犯的各种犯罪行为。

(二)提高认识，畅通利益表达渠道

一是政府部门及其工作人员要转变思想，提高认识，真正树立执政为民的思想，把以人为本理念落到实处，真心关爱帮扶弱势群体，重视弱势群体的政治权益，从思想上和行动上主动保护弱势群体的政治权益。要通过大力宣传，加强教育，转变弱势群体不敢表达、不会表达、不知到哪里表达的状况，提高弱势群体的政治利益表达能力和政治参与意识，让弱势群体成员对自身拥有的政治权利的具体内容、行使规则和程序以及在权利遭受侵犯时应寻求的救济途径等清楚明了。二是要畅通弱势群体利益表达的渠道，增加弱势群体在各级人民代表大会中的比例，确保弱势群体在各级政府的决策机构中有自己的利益代言人，使人大代表真正代表最广大人民群众的利益。密切人大代表和弱势群体的联系，建立人大代表与弱势群体联系的正常渠道，及时反映弱势群体的声音。改革完善信访制度，赋予信访机构一定的实权，将信访资源统一调配，构建完整的信访处理体系;保障信访部门的法律地位和权威性，赋予交办和督办的权利，构建一个大信访的格局;保障信访人的合法权益，防止对信访人的打击和报复行为;提高信访效率，及时向弱势群体通报调查信息和处理结果［5］。三是要提高弱势群体的组织能力和组织程度，通过组织集中表达他们的利益诉求，为表达权的行使构建有效的利益综合基础，如加强基层组织建设，使党的基层组织成为社会弱势群体进行利益表达的重要体制内渠道;鼓励非政府组织发挥对社会弱势群体的代言表达功能，引导社会弱势群体成员建立自身的组织等，使利益表达更理性、更有序和更有效。四是要构建多层次、系统性的利益表达渠道，让不同类型的弱势群体都有适合自己的表达渠道，并且运用现代网络系统，使各个表达渠道互通互联，形成系统，发挥整体功能。提高大众传媒对社会弱势群体的代言表达功能，特别是要发挥互联网成本低、时效强、表达环境宽松、能比较真实反映民意等优势，使其成为弱势群体表达真实呼声、传递原生态民众情绪和心理的重要渠道。构建底层利益直接进入政治过程的畅通渠道，真正做到让弱势群体的声音有力表达、有处表达和有效表达。

(三)健全机制，提升弱势群体政治参与度

弱势群体实现自身权益最直接、最有效的方式就是参与政策的制定［6］。为此，一要增加各级人大代表中妇女、农民、残疾人等弱势群体的比例，特别是县、乡基层人民代表，注重人大代表选举的群众基础，选出真正能代表广大群众利益的人大代表，替群众说话，为群众办实事。二要改革现行户籍制度，推行居住证制度，废除城乡二元制，保障流动人群的政治参与权，适度放开参与过程的竞争性，激发弱势群体政治参与的动力。党的十八届三中全会已经对户籍制度改革进行了部署，现在的关键是要把中央的决策落到实处，使弱势群体真正享有法定的各项权益。三是要通过加强宣传和教育，进一步提高弱势群体的思想文化素质，提升其政治参与的热情。通过发展经济，为弱势群体政治参与提供物质基础，坚持教育公平，努力改善弱势群体的经济状况和教育文化状况，增强其政治参与能力。政府管理者要调整政治权利结构，增强政府对弱势群体政治参与的容纳程度和政策的回应性。优化政策过程，克服技术、知识政治［7］对弱势群体政治参与的消极影响。通过政策引导和实践，让弱势群体得到政治参与的益处，体会到真正当家做主的感觉，引导其主动政治参与，消除政治冷漠和被动参与现象。四是要引导弱势群体政治参与制度化，规范弱势群体政治参与的方式方法，避免非制度化参与情况的发生。要求政府等各级部门转变观念，公开办事制度，严格办事程序，公正处理各种纠纷，为劳动人民办实事，从而减少其非制度化参与的可能。

(四)增强实效，保证监督有力

为了凸显社会主义民主政治的公共性，防止强势群体对政策的操控，还必须有力地监督政策的制定和执行，防止弱势群体在公共政策中成为利益受损者。一要全面落实公民的知情权，依法实行信息公开和政务公开，为监督权的行使提供充分的信息保障，使弱势群体成员清楚地了解自身权利有无受到侵犯，保证获得有效的信息以保护自身权益。二是各级政府管理者要充分认识弱势群体的政治监督是我国政治监督体系的一个重要组成部分［8］109－110，要在发展社会主义民主和法治的基础上，为弱势群体充分发挥政治监督权创造有利的条件，提供畅通的渠道和有效的法律制度保障。提升政治监督的效能，真正保护和落实弱势群体的政治监督权。三要充分发挥电视、报纸、互联网等媒体舆论的“喉舌”作用，开辟专栏，为弱势群体政治监督提供渠道，反映弱势群体的心声，强化舆论监督，更好地实现弱势群体的政治监督权。

(五)互惠共赢，共享政治发展成果

弱势群体作为社会主义现代化的建设者、参与者，应与社会其他群体一样平等分享改革开放取得的成果。因此，要从社会政治发展根本宗旨和基本理念的高度出发，进一步推进社会主义民主政治发展，促进社会主义民主政治制度的不断完善，在继续扩大政治发展成果的基础上，更好地保障和促进弱势群体对政治发展成果的共享权。一要坚持科学发展观，在政治发展领域树立“以人为本”的理念，正确处理不同利益群体之间的关系，了解和解决各方面群众的不同政治利益诉求，对不同阶层群体合法的政治利益，都要一视同仁地予以保护、尊重，包括弱势群体，要让弱势群体有尊严地共享政治和经济发展成果，提升幸福感，过上体面的生活［9］。要完善相关法律和政策，废除现实中不利于弱势群体成果共享的条条框框，坚持教育平等、就业机会平等，消除他们的“被剥夺感”，达到真正与其他群体一样的共享。二要坚持共建和共享相结合的原则，通过不断扩大公民政治参与的广度与深度，开拓他们的政治视野，提升他们的政治素质，增强他们的政治效能感和对政治系统的认同感与归属感，增进弱势群体的自立自强，使每一个公民包括社会弱势群体实现对政治发展成果的真正共享。三要坚持发展共享型与补偿型共享相统一的原则，对弱势群体既“授之以鱼”，又“授之以渔”，通过改革原有不利于社会弱势群体共享政治发展成果的制度和政策，不断加强社会主义民主制度和法制建设，更好地保障社会的公平公正，实现弱势群体与其他群体的互惠共赢。

弱势群体政治权益的保护是一个系统工程。弱势群体的政治利益表达权、政治参与权、政治监督权与政治成果共享权四个方面相互联系、相互影响，在社会主义民主政治建设中共同发挥作用。只有党和政府关心、关爱弱势群体，切实保护弱势群体的政治权益，发挥弱势群体政治参与的积极性，提升其政治效能感，我们的人民才会更加幸福，社会才会更加和谐。

［1］余少祥.弱者的权利:社会弱势群体保护的法理研究［M］.北京:社会科学文献出版社，2008.

［2］侯艳.十二届全国人大代表中官员代表比例比上届降6.93%［EB/OL］.中国广播网，http://www.dzwww.com/xinwen/guoneixinwen/201302/t20130227_8058206.htm.

［3］上官酒瑞.从差序格局走向团体格局——农民组织化与乡村和谐社会建设的政治学视野［J］.政治与法律，2009(1).

［4］韩升，谢丽威.“被时代”的政治哲学反思［J］.理论导刊，2010(1).

［5］曾永斌，沈莉莎，曾家振.论当代中国弱势群体利益表达机制的建构［J］.经营管理者，2013(5).

［6］黄大熹，黄子婕.社会性弱势群体政策参与必要性分析［J］.求索，2011(3).

［7］王原平.技术政治视角下的科学执政［J］.当代世界与社会主义，2009(2).

［8］张明军，等.当代中国政治社会分析［M］.北京:中央编译出版社，2008.

［9］潘小珍.论社会主义民主政治与保障公民对政治发展成果的共享权［J］.湖北社会科学，2010(12).