地方政府公共事业管理的绩效评价与考核

□于 浩

(中共太原市委党校，山西太原030012)

1 地方政府公共事业管理绩效考核的基本理论

首先，地方政府公共事业管理的含义是地方政府为满足社会对公共产品和准公共产品的需求，依法对公共事业进行精心调节和控制的活动。因此，公共产品理论作为公共经济学研究的主要内容，理所应当地成为研究政府公共事业管理绩效考核与评价最基础、最有力的理论支撑。譬如，公共产品理论认为，之前只能由政府来提供的公共产品转而由市场提供，这大大提升了效率性，其供给主体多元化的趋势也得以显现。如此一来，政府可以更好地进行制度激励和法律监管，从而使社会福利达到最大化。

其次，新公共管理理论自20世纪90年代在西方学界也逐渐兴起。这股思潮主张以私营部门的运行方式来改造公共部门，在公共部门中引入竞争机制、顾客至上理念和结果导向机制等等。这也使得政府绩效评价更加注重“质量、结果和效益”等方面，评价的侧重点也更加突出经济性、效率性和效果性。政府以一个服务者的态度和精神提供公共服务和公共产品的模式赋予了这个时代公共行政价值的新内涵，那就是政府和公民转变为一个具有双向互动的社会有机体。这种关系的确立，也为政府公共事业管理的绩效考核树立了顾客至上的管理理念和顾客期望，这成为政府绩效考核新的标准。

再次，委托代理理论对于地方政府公共事业管理的绩效评价的关系。委托代理理论最早可以追溯到股份制公司的管理体制的问题研究。在股份制前提下，公司所有权与经营权相分离，由职业经理人代表股东行使管理职能，这种利益上的分歧促使了委托代理理论的发展。委托代理问题是由当事人各方信息的不对称引起的，其实质则是对契约关系的研究。在地方政府公共事业管理活动中，自然也存在委托代理关系，一方面，公民将公有资源交给政府代为支配;另一方面，政府再讲一系列的公共项目以多种形式委托给社会企业及其他组织。

2 地方政府公共事业绩效评价指标构建的原则

地方政府公共事业管理绩效考核指标必须能够反映地方政府公共事业管理的状态、监督其管理过程、计划和预测地方政府公共事业的发展趋势以及评价地方政府公共事业管理绩效的功能。如何构建科学而有效的地方政府公共事业管理绩效考核的指标评价体系，这是一个很严峻的问题。

2.1 目标一致性原则

所谓目标一致性，意指地方政府公共事业管理绩效考核评价指标体系与被评价对象的战略目标、绩效考核目的三者之间的一致性。首先，绩效考核指标与被评价对象战略目标的一致性，要求在设定和选择绩效考核指标时，切实从地方政府的战略目标入手，根据其战略目标来决定和选择绩效考核指标。其次，绩效考核指标与绩效评价目的的一致性的意思是，战略目标实现的层级性客观要求绩效考核指标和绩效考核目标同样具有层级性，且这种层级应具有严格的对应关系。

2.2 可测性原则

绩效考核指标的可测性主要包括绩效评价指标本身的可测性和指标在评价过程中的现实可操作性。第一，绩效评价指标本身的可测量性是评价指标可操作化的语言基础。即使是定性的指标也应该可以通过可测的间接指标来体现。比如，责任心本身是定性的描述，因此，责任心就不应该成为直接的评价指标，而要把责任心转化为守时情况、接受工作任务情况以及完成任务的投入程度等等要素来体现。第二，绩效评价指标在评价过程中的可操作性也很重要。我们要考虑到是否能够获取到充足的相关信息，如果信息获取渠道不畅通，不管评价指标多么健全、评价方案多么完美都无济于事。

2.3 整体性原则

绩效考核指标的整体性原则要求做到以下几个方面:

(1)指标体系的整齐划一性;

(2)指标体系中的各个具体指标的衔接性;(3)指标覆盖全面、系统。

一方面，就绩效评价指标体系的整体来说，内部统一性和外部一致性是极其重要的;另一方面，指标体系各项指标的相互配合，才能全面、系统的体现地方政府公共事业管理绩效的数量和质量要求。指标体系只有做到不遗漏任何一项重要指标，才能全面、系统的体现地方政府公共事业管理的实效性，反映地方政府在促进经济、社会的全面、协调和可持续发展的绩效。

2.4 可行性原则

在说到可行性原则时，我们要着重强调以下三点:一是指标要有针对性。根据地方政府的职能和绩效目标来设定绩效考核指标，做到有的放矢。既要在宏观上反映地方政府的绩效成果，又要有重点的突出地方政府公共事业管理绩效的特色和优势。二是评价指标的可操作性。就如同上文提到的那样，争取做到考核指标的量化、避免使用是非性和极端性的标准。在指标的阶段上也要争取多阶梯式，拉大评价标准的绝对差。第三就是评价指标的合理性。评价指标的设定要充分考虑到地方政府的绩效现状和绩效潜力，在设定其考核指标挑战性的同时保证其切实可行性。

3 目前绩效考核主要存在的问题

3.1 干部短期效益观念明显

地方政府领导对于短期利益的关注主要表现在对考核制度的不信任、执行方面的顾虑等等。表面上看是由于他们看到了考核过程中存在的问题和不足，从而对考核的执行度缺乏信心，更深层次的原因还是在于他们害怕考核机制没有被制度化、法制化，考核不能长久地坚持下去等等。

这些错误的理念不利于考核作用的发挥，而且直接阻碍者考核的深入推进。因此，对于地方政府的直接负责人来说，摒弃这些影响考核深入开展的错误观念、深刻领悟考核的实质精神、明晰考核的真正目的，对于考核制度的完善和考核工作的深入推进有着关键作用。

3.2 本位主义思想严重

不同区域的地方政府、同一内部不同机构的负责人都存在着严重的本位主义，这种状况不仅出现在考核过程中，在设定考核指标时亦有所体现。原因一方面是因为希望本区域、本部门在考核时成绩稍微突出一点，从而为自己的升迁提供支持;另一方面指标设定部门无论在设定只表示还是在考核过程中，通常多少都会按照上级政府的要求，偏差也不会太大，这算是比较欣慰的一点。

3.3 考核主体的单一化

考核多为上级机关对下级机关的考核，缺乏社会公众和第三方部门的广泛参与。在通常情况下，委托第三方开展的考核往往是被考核对象的上级主管部门，甚至是考核者本身，这种既当裁判又当运动员的尴尬局面很难真实反映出政府的职能得到了多大的执行和执行的效果如何。其中，领导官员“官本位”作祟是一方面的原因，民主观念缺乏，低估了公众的素质和参与意识;另一方面是由于考核严格受控于政府官员，因此，在考核之初就有一种倾向，使其偏向于有利于自身政治和经济利益的方向发展，因此，考核主体的单一也是限制考核绩效真实性、公平性的一个因素。

3.4 考核结果的层次化不明显

绩效考核的结果是奖励先进、鞭策落后的主要依据。在通常情况下，绩效考核得出的结果应该为正态分布。被评为“先进”和“落后”的考核对象通常是少数，“良好”和“一般”的则占大多数。但是在很多地方政府的绩效考核结果中，不仅考核的等次划分不明显，“优秀”的评价意见占了大半的篇幅，这样的结果对于考核来说是不正常的，也起不到考核的作用。

4 完善地方政府绩效考核的对策

地方政府公共事业绩效评价作为一种管理工具，一个主要的目的就在于分析和把握地方政府公共事业管理中存在的问题，从而为地方政府公共事业管理的治理提供依据。为了继续完善地方政府绩效考核习题的构建和积极推进绩效考核的深入发展，以下几个方面不得不引起重视:

4.1 转变绩效考核理念

政府绩效考核的理念直接关乎绩效考核的成效，因此，政府官员必须树立正确的政绩观，确立科学发展的考核理念。在考核过程中，坚持以人为本的政绩观，落实科学发展观，实现全面持续的绩效考核，加大思想解放力度，走出考核认知的误区。只有确立了正确的考核理念，考核才能进行的彻底，考核才会坚持的长久，考核的结果才会得到社会公众的信服。

4.2 拓展绩效考核参与的主体

长期以来，我国地方政府往往重视对内部考核主体的研究，从而忽视了外部考核主体的建设，导致了考核主体的单一局面。而且，考核主体多为上级机关，这种考核的局限性很大，社会意见得不到吸纳，考核结果自然没有公信力。要是政府的绩效考核更具公平性、客观性、准确性，就必须以多元化的考核主体和民主的考核形式作为支撑，构建考核主体的多元化和考核形式的民主化。

4.3 完善考核指标的构建和考核方法的改进

当前，考核指标在设定的过程中收到的干扰性因素太多，各个考核对象为了能降低考核难度、提升考核成绩不遗余力地去争取优越的考核环境。这种情况下考核指标的制定就丧失了独立性，已经失去了考核的意义了。因此，矫正考核病态从考核指标的矫正开始。首先，指标的设定必须严格根据考核对象的职能特点，防止考核对象或者与考核对象有关联的机构组织对指标的设定施加影响。其次，对于考核指标要充分量化，不能量化的指标通过量化指标来体现等等。

4.4 调整绩效评价标准

由于上文提到的地方政府绩效考核中存在诸多评价不合理的问题，所以，要严格评价标准，防止“随大流”，杜绝考核对象的扎堆出现等等。评价标准不仅在制定时要严格把关，在评价过程中也要严格控制，禁止考核对象与考核主体的不适当沟通。只有严格把控评价标准的执行，才能规范绩效考核的过程，继而得到真实有效的绩效考核结果，为后续的奖惩提供依据。

［1］ 彭国甫.地方政府公共事业管理绩效指标评价体系研究［J］.湘潭大学学报，2005(3).

［2］ 彭国甫.基于绩效评价的地方政府公共事业治理研究纲要［J］.湘潭大学学报，2006(4).

［3］ 张玉亮.政府公共事业管理绩效评估的体制改革原因析论［J］.重庆工学院学报，2007.