对职工民主管理制度的思考

范重光

职工民主管理是职工依法通过职工代表大会等形式，行使民主管理权利，参与企事业单位管理的制度及活动。随着时间的推移和形势的变化，有必要对其予以检讨反思，以便使之与时俱进，更好地发挥其应有的作用。

职工民主管理的理性认知

1.职工民主管理是落实社会主义民主政治法律的要求

《宪法》第二条规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。第十六条规定，国有用人单位依照法律规定，通过职工代表大会和其他形式，实行民主管理。第十七条规定，集体经济组织实行民主管理，依照法律规定选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大问题。”在此基础上，《全民所有制工业企业法》对职工代表大会的性质、内容、职权等均作出了明确规定。《劳动法》《劳动合同法》《工会法》《公司法》《企业民主管理规定》等则对民主管理问题进一步作出具体规定。实践证明，在基层推行职工民主管理制度，是贯彻执行党关于职工民主管理的政策、落实社会主义民主政治法律规定、实现人民当家作主、发挥人民群众建设社会主义主力军作用的重要举措。

2.职工民主管理是促进生产力发展、和谐劳动关系的要求

马克思主义认为，生产力是最活跃、最革命的因素，而具有劳动能力的人则是生产力要素的核心。而人的劳动积极性调动则与其参与劳动过程管理有着密切关系，也即用人单位管理民主化则会调动劳动者的劳动积极性和创造性，进而推动生产力的发展。

劳动关系和谐的本质在于利益和谐，在于参与劳动的各个主体获得了自己应该获得的利益。在市场经济条件下，通过一定平台来反映、协调双方的利益，则对和谐劳动关系尤为重要。实行职工民主管理，为劳动者与用人者相互沟提供了重要平台，从根本上取缔了劳动关系不和谐的因素。同时，通过民主管理平台，双方依法能够制定出具有和谐劳动关系功能的规章制度，而这些制度的实施客观上也会促进劳动关系和谐。

3.职工民主管理是现代企业管理科学化的要求

企业管理的民主化是企业管理科学化的重要体现。现代企业越来越重视普通劳动者的主观能动性和创造性，越来越需要集思广益，使决策科学化，并通过职工群众主观能动性的充分发挥，来保证用人单位正确决策的有效执行。而职工群众的创造性和主动性的发挥则依赖于职工民主管理。

4.保障劳动者其他劳动权利的要求

职工依法享有劳动合同权、劳动报酬权、劳动保护权、职业培训权、社会保险权、劳动争议解决权、守法、执法、司法的监督权等劳动权利，上述权利的享有在很大程度上取决于用人单位的配合，而用人单位民主管理工作则是用人单位贯彻执行劳动法，满足劳动者劳动权利的重要措施之一。

现行职工民主管理弊端分析

1.劳动关系的合同化使职工不再关心民主管理

劳动关系的合同化，形式上表明劳动者和用人单位“自由平等”，但事实并非如此。第一，经济上，“合同自由平等”掩盖了生产资料所有制上的不平等。马克思主义认为，生产资料所有制是生产关系（劳动关系）的核心，决定着劳动者和用人单位的真正地位平等与否，当然也决定着民主管理功效的落实。实行市场经济，用人单位权利大增。国有企业实行两权分离，企业经营者享有的经营权和所有权权能基本重合，使得国有企业生产资料所有制发生微妙变化。基于企业经营权，用人单位享有完全的用人权，在用人方面完全处于主动地位，而劳动者则变成了被动者，成了受雇佣者，雇佣者和被雇佣者在管理方面是不可能平等的，因为管理“是主人的事情”。至于在国民经济中占有大比例成分的非公经济，其所有权本身就“非公有”，更不能让劳动者“染指”管理了。第二，法律上，《劳动法》《劳动合同法》明确了劳动者“劳动合同工”身份。劳动者身份的合同化，直接使劳动者变成了法律关系的客体而非职工民主管理要求的主体，因为劳动力的使用过程和劳动者身份不可分。实际中，劳动者如履薄冰，千方百计讨好管理者，以保护既有“饭碗”。第三，思想上，中国传统文化“官本位”“温顺恭良”等思想无时无刻地对普通劳动者起着潜移默化的作用，蚕食着劳动者参加民主管理的积极性。

2.企业营利最高目标的确立，要求企业的一切工作均要服从该目标，与此相应，职工民主管理则遇到严重挑战

企业追求营利符合“以经济建设为中心”、符合社会主义市场经济要求，符合企业本性的要求，法律也予以保障。在其他条件不变的情况下，用人者少给、或者不给劳动者劳动报酬等待遇，即可实现更多的利益。马克思在《资本论》中所说：“一旦有适当的利润，资本就胆大起来。如果有10%的利润，它就保证被到处使用；有20%的利润，它就活跃起来；有50%的利润，它就铤而走险；为了100%的利润，它就敢践踏一切人间法律；有300%的利润，它就敢犯任何罪行，甚至冒绞首的危险。”在企业营利本性回归，用人单位普遍规避守法以获取更多利润的前提下，职工民主管理权无疑会受到严重冲击。

3.工人状况的变化使得工人不愿、也不能进行职工民主管理

⑴劳动者失业的压力：就业权是劳动者的首要劳动权利，是享有其他劳动权利的基础；由于社会上始终存在着大量失业人员，作为在岗劳动者工作压力特别大，整天诚惶诚恐，唯恐失去既有工作岗位。在这种情况下，劳动者关心的不是如何参与用人单位的民主管理，而是如何不失业。不失业的基本做法就是埋头干好本职工作，不管他人瓦上白霜，更不能对企业管理说三道四。

⑵改革的变异：社会主义的基本经济规律要求“用在高度技术基础上使社会主义生产不断增长和不断完善的办法，来保证最大限度地满足整个社会经济增长的物质和文化的需要”（《斯大林选集》下卷,第569页）。我国宪法也明确规定劳动人民是国家的主人。所以，无论是从政治上讲，还是从法律、经济上说，劳动人民都是社会的主体。改革是去除不利于生产力发展、不利于实现社会主义基本经济规律的生产关系，改革为了人民，改革依靠人民，人民群众是改革的主体，改革的成果有人民共享。但在实际改革中，普通劳动者往往成了改革的客体，其合法利益成了改革的对象。在这种情势下，让劳动者参与改革、进行民主管理似乎不合情理。

⑶劳动者素质的参差不齐：民主管理权是劳动权利中精神文明权利，它的享有和职工本身的素质有着密切联系。当今职工队伍素质参差不齐。民主管理意识薄弱的劳动者基于实际利弊的权衡，民主管理权往往不是享有权利的首选项。

⑷工会官僚化：单个劳动者在劳动关系上是不足以和用人单位“平等”的，只能依法团结起来，以集体的力量和用人单位抗衡，其组织形式就是工会。所以，工会是职工自愿组成的、维护自己合法利益的群众性组织。作为组织，难免有管理的成分，但工会管理是为了更好地服务于职工，而不是为了管理而管理。现实中的工会，已经蜕变成一种管理组织，追求“行政副职”“公务员”待遇，其结果是劳动者和自己的组织变成了“两张皮”，工会不成为“工会”了。

4.职代会实际上的变异使得职工民主管理成为“面子”工程

根据我国法律规定，职代会是职工民主管理的主要形式，而职代会的实际变化，使得职工民主管理成为了“面子”工程。

⑴组成人员的变化：根据法律要求，职工身份的劳动者在职代会代表数量上要占到全体职工代表人数的五分之四以上。但现实中的职工代表大多数不是普通职工的身份，而是“长”的身份。职工代表身份的变化，使得职代会的性质发生变化，形式上是民主管理，本质上则是用人单位行政管理的变异。

⑵会议过程、决议的形式化：由于职代会职工代表的主体官员化，导致职代会的议题往往不反映普通职工在民主管理方面真实的要求，开会的过程也不是集思广益、落实职工民主管理权，于是便做了一套形式化的东西。

⑶落实、监督虚无化。职代会决议的执行、落实以决议合法、有效为前提，现实中脱离群众意愿的职代会决议无疑得不到群众的迎合、支持，更得不到群众的监督和发挥主观能动性的落实、执行。

5.职工民主管理法律责任欠缺决定了职代会制度必须改革完善

目前职代会立法主要有《全民所有制工业企业职工代表大会条例》《全民所有制工业企业法》《公司法》《劳动法》《工会法》等。《全民所有制工业企业职工代表大会条例》是一行政法规，适用范围有限，在该法规中没有规定违反该条例的法律责任。之后的几部法律对职代会仅作数条款的规定，其基本内容则是沿用职代会条例的相关规定，同样没有违法行为应担当法律责任的规定。《企业民主管理规定》对企业民主管理制度、厂务公开、职工董事、监事制度作了系统规定，但仍旧没有违法行为的法律责任规定，加上职代会制度实施中的其他缺陷，决定了必须对职代会制度进行改革完善。

新职工民主管理方式的探讨和分析

1.用人单位职工民主管理应当制度化

职工民主管理是用人单位管理的重要组成，应当制度化。

邓小平说，人与制度相比，制度才是第一位的。用人单位民主管理制度化，是用人单位管理制度化的要求，是用人单位民主管理工作规范、稳定、透明、科学，可持续性发展的要求。用人单位民主管理制度化，落实、保障了劳动者民主管理权，将大大调动职工的劳动积极性和创造性，促进用人单位的良性发展。

2.用人单位民主管理制度化是贯彻执行《劳动合同法》第四条的重要举措

《劳动合同法》第四条对用人单位的规章制度作了明确规定，该规定是用人单位用人管理的革命性规定，不但规定了规章制度的内容，而且规定了规章制度的制定、完善程序，以及不制定规章制度、或者规章制度不合法、不合适或者不遵守规章制度应承担的法律责任；它是用人单位民主管理制度化的基本法律根据，对于用人单位民主管理工作的开展有着举足轻重的作用。

⑴用人单位必须依法制定、完善、执行本单位职工民主管理规章制度，否则，承担相关法律后果。《劳动合同法》第四条第一款规定，用人单位应当依法建立和完善劳动规章制度，保障劳动者享有劳动权利、履行劳动义务。第七十九条规定：“用人单位直接涉及劳动者切身利益的规章制度违反法律、法规规定的，由劳动行政部门责令改正，给予警告；给劳动者造成损害的，用人单位应当承担赔偿责任。”作为劳动者，如果用人者不建立规章制度，或者规章制度不法、不合适，则可依法以用人单位“不能够提供合法的劳动条件”为由，提出劳动合同解除，享有合法解除劳动合同的待遇，如依法获得经济补偿金，造成损失的依法要求赔偿等。

⑵用人单位规章制度的内容必须合法、合适。根据劳动合同法第四条的规定，用人单位民主管理制度的内容包括：劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等规章制度或者涉及职工切身利益的重大事项。用人单位在立改废涉及这些内容的规章制度时，要严格遵守国家法律、法规的规定，以保障劳动者的劳动权利的享有、义务的履行。否则，将受到法律的制裁。

事实上，我国的劳动法对直接涉及劳动者切身利益的上述事项及直接涉及职工利益重大事项的决定都有相关具体的规定。用人单位在制定本单位规章，或者作出相关决定时，必须执行这些规定，将这些规定结合本单位实际予以具体化加以落实。

“在规章制度实施过程中，工会或者职工认为用人单位的规章制度不适当的，有权向用人单位提出，通过协商作出修改完善”。该款规定则表明，规章制度必须得合适，必须符合公正的要求，符合职业道德、社会道德的要求。实践中有些用人单位的规章制度不违法，但不合理，不适当，严格讲是违法的。符合法律、法规规定是用人单位民主管理制度发生法律效力的根本，也是规章制度在实践中得以落实的保障。

⑶用人单位民主管理规章制度的制定和修改必须符合法律规定的程序。《劳动法》第八条规定：“劳动者依照法律规定，通过职工大会、职工代表大会或者其他形式，参与民主管理或者就保护劳动者合法权益与用人单位进行平等协商。”《工会法》第三十八条：“用人单位、事业单位研究经营管理和发展的重大问题应当听取工会的意见；召开讨论有关工资、福利、劳动安全卫生、社会保险等涉及职工切身利益的会议，必须有工会代表参加。”《公司法》第十八条第三款规定：“公司研究决定改制以及经营方面的重大问题、制定重要的规章制度时，应当听取公司工会的意见，并通过职工代表大会或者其他形式听取职工的意见和建议。”《劳动合同法》第四条则系统规定：“用人单位在制定、修改或者决定直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。”本条还规定，用人单位应当将直接涉及劳动者切身利益的规章制度予以公示，或者告知劳动者。

综上，《劳动合同法》第四条就用人单位规章制度（包括职工民主管理制度）的制定、完善目的、程序，制度的基本内容以及行为违法的法律后果作了明确规定，立法原理科学，法律规定具体可行，违法责任明确，是用人单位搞好职工民主管理工作的基本保障。

与时俱进是科学的处事方式。在社会改革的今天，职工民主管理亦当与时俱进，摒弃不符实际、浪费社会资源的旧规范、旧做法，认真贯彻执行反映民意又符合实际要求、推动社会公正的《劳动合同法》第四条，真正实现职工民主管理的制度化、科学化，充分发挥职工民主管理的积极作用。

[1]刘元文.职工民主管理理论与实践[M].北京：中国劳动社会保障出版社.