甘孜藏区农牧民养老调查与对策研究

2014-08-15谢明敏四川大学四川成都610000

四川省干部函授学院学报 2014年4期

谢明敏（四川大学四川成都 610000）

随着我国人口老龄化现象日益严重，养老问题日趋突出，而藏区经济发展相对落后，“未脱贫而先老”的形势更为严峻，加上社会保障体系不完善等因素使藏区养老问题更具紧迫性，亟待创新思路、加强统筹、多管齐下、综合施策、切实解决。据2013年底老龄人口统计，甘孜州60岁以上老年人口11.5万人（65岁以上的老年人口77000人，80岁以上的老年人口11700人，100岁以上老年人48人），占人口总数的10.1%。这一比例还在不断提高，总体讲，四川甘孜藏区已经进入老龄化社会阶段。

相较内地而言，藏区养老保障水平更亟需提升。藏区人口平均寿命较低，健康状况较差，地方风俗独特，宗教背景复杂使藏区养老问题具有地缘的特殊性。在藏区实施养老保障工作的难度更大。解决好藏区群众养老问题是事关民族团结、国家稳定的最为重要的民生问题之一，需要党和政府以及社会各界予以高度重视。

我们调研组于2014年7月20日—29日，前往甘孜州的康定县、泸定县、理塘县，深入到雅拉乡、新都桥镇、岚安乡、奔戈乡、禾尼乡5个乡（镇），对3县5乡镇下辖的新兴村、三道桥村、新一村、脚乌村、昂州村、荫枝光村、萨戈村共7个村以及骡子沟牧民定居点（含三个村），开展了入户问卷访谈调研。调研组还实地考察了理塘县毛垭中心敬老院。此次调研活动共访谈81位60岁以上的藏区老人。除与县乡村干部进行座谈交流外，调研组还在康定召开专题座谈会，围绕藏区农牧民养老问题与甘孜州委政研室、民政局、社保局等10个州直部门进行了深入研讨。通过对收集的第一手资料进行梳理，深入剖析甘孜藏区农牧民养老存在的突出问题，提出切合实际的对策建议，着力推动甘孜藏区农牧民养老政策的细化和完善。

一、充分认识藏区养老问题的重要性和紧迫性

（一）随着人口老龄化、高龄化加剧，失能、半失能老年人数量将持续增长

其一，居住在青藏高原的居民，一般寿命较短，就平均预期寿命而言，目前全国平均达到74岁（上海等发达地区达到78岁），而藏区仅67岁，在海拔4500米以上的地区，这个数据仅是60岁左右，因此，以年龄60岁以上占人口的比重衡量藏区老龄化程度，首先就面临着衡量指标的问题。也就是说，如果使用55岁作为衡量标准，那么，这个指标会很高。

其二，长期生活在高海拔地区，身体健康衰减很快，高原病、地方病（大骨节病、包虫病、肺结核等）严重侵扰当地群众。高原地方基础设施水平和医疗卫生条件远远低于内地，因此身体实际健康程度，拿内地标准衡量，也大大低于实际年龄。在高海拔地区，一个40岁左右的人，面容像内地60岁的人，身体实际健康状况与内地60岁的人相差无几。

因此，在藏区的实际情况是：随着人口老龄化、高龄化加剧，失能、半失能老年人数量将持续增长。

（二）随着社会转型以及家庭规模日趋小型化，“4-2-1”家庭结构日益普遍化，“空巢化”现象将日趋突出

由于文化和传统，藏区传统家庭一般家庭规模很大，而且在家庭之外，有部落社区，共同抵御严峻的自然环境。在这种经济社会模式下，养老问题在藏区基本不成问题，老人既得到家庭成员照顾，又得到部落社区的照顾。随着经济社会发展特别是市场经济逐步嵌入藏区，藏区经济社会逐步实现了转型，经济上越来越多活动被卷入市场经济，个体家庭抵御严峻自然环境的能力有所提高，同时，家庭规模日趋小型化，“4-2-1”或者“4-2-2”家庭结构日益普遍化，即一对夫妇赡养着4个老人，抚养着1或者2个小孩。随着经济机会的增加以及家庭抚养重担的加大，家庭主要劳动力外出从事经济活动的增多，老人和小孩留在家庭的情况越来越普遍。

这种情况在实施了牧民定居工程之后的藏区尤为严重。之前，老年人随着牧群和家庭迁徙，在实现定居后，老人一般留居在定居点，“空巢”老人越来越多，不仅日常生活很艰难，而且要遭受无穷无尽的精神困惑。现场调查显示，定居点的“空巢老人”问题亟待解决。

（三）农村劳动力转移和大量青壮年外出务工，更加剧了藏区的老人“空巢化”程度

近年来，青壮年劳动力越来越多离开农村外出务工。

其一，藏区城镇化加快，城镇化率从2000年12 %提高到2012年25%，每年提高1个百分点。据测算，一个百分点就提高1万就业岗位。城镇化的加快为农村青壮年劳动力外出务工提供了条件，大批的青壮年劳动力在城镇从事建筑、餐饮、宾馆服务以及其他体力劳动，也有不少成为“白领”阶层。

其二，近年来，省委省政府在藏区实施了“三大民生工程”以及一系列大型的工程建设项目，给当地农牧民外出打工提供了大量的机会，农村青壮年劳动力越来越多地参与这些项目建设，他们常年或者季节性离开家庭。

其三，成都等内地城镇快速发展，不少藏区农牧民青壮年劳动力开始转向内地城镇就业，从事各种活动。

其四，虫草等价格快速上升，挖虫草季节，家庭青壮年季节性外出挖虫草，留下老人在家里，无人照顾。

大量的青壮年劳动力外出务工后，老年人被留在家庭，成为“空巢老人”，养老越来越成为藏区的现实问题。

（四）寺庙承担养老替代政府担负了养老功能，解决社会化养老问题在维护社会稳定中有特殊作用

藏区基本上形成了“强寺庙、弱政府、穷民众”格局。藏传佛教寺庙大都有比较强大的经济实力，呈现的是“寺庙强”的特征。“强寺庙、弱政府、穷民众”格局造成了应该由政府为老百姓办的事办不了或者办不好，部分老百姓转向依靠寺庙。在寺庙内外，聚集了大量的老年人。这些老年人聚集在寺庙，一是这些老年人出于宗教上的需要，他们在寺庙周围生活，每天可以在寺庙参与宗教活动，满足他们对宗教的需要。二是政府向农村老年人的社会化养老设施很少，这些老年人除了聚集到寺庙，几乎没有地方养老。总之，政府在社会保障上的某种缺失，寺庙经济上的膨胀，导致僧人数量扩张；反过来，寺庙僧人数量的扩张，造成当地宗教氛围浓厚，并进一步演化为寺庙规模的失控。在达赖集团所谓“控制一个活佛就控制一座寺庙、控制一座寺庙就控制一片群众”的策略下，寺庙的膨胀成为不稳定的根源。

（五）解决藏区养老问题是争取民心维护社会稳定的重要抓手

藏区总体上是传统社会，相对于内地，老年人在社会中得到广泛的尊重，优先解决藏区的社会化养老问题，可以实现小的投入，得到很大的“民心”，因为老年人在养老问题上得到党和政府的关心照顾，解决他们面临的实际养老问题，他们会对党和政府心怀感激之情，对于社区内年轻人和家庭的晚辈有约束力，这对于藏区社会稳定大有好处。优先解决社会化养老这个民生问题，可以在一定程度上减少民众对于寺庙的依赖，这是党和政府争取群众的绝好手段。更何况，解决藏区养老问题，藏区的养老本身有着特殊性，在某些地方和某些群体，更是重大的民生关切。

二、甘孜藏区农牧民养老存在的主要问题

（一）社保政策有待进一步完善

甘孜州现行社会保险制度不完善，配套政策法规滞后，《社会保障法》已实施近两年，但配套政策仍未全面出台，没有相关细则可以依照，使得很多工作无法正常进行。比如调研中遇到的参保人员的病残津贴问题，甘孜州已经取消了45岁的病退津贴，但没有文件出台，在操作上只能进行口头解释，给工作的进行带来很大麻烦。

（二）领取养老金年龄的现行政策不切合藏区实际

现行的退休条件已不再适应当前社会，其缺陷日益凸显，亟需对相应政策进行调整。一方面是一些特殊公众如井下作业、高温作业等，退休年龄提前为男55周岁、女45周岁，随着经济的发展、生产条件和工具的进步，原来的特殊工种的作业环境较之以前有了很大改变，根据以前生产条件制定的提前退休政策却仍在执行；另一方面是新农保政策将领取养老金的年龄定为60岁，但对于地处高寒地区的甘孜州，这一政策难以被广大农牧民接受。全国平均预期寿命为74岁，而藏区预期寿命仅为67岁，在海拔高的理塘县，预期寿命更低。据理塘县公安局、卫计委、县统计局提供的数据，2013年理塘县全县人口平均寿命55岁。基于恶劣的自然条件和较落后的医疗卫生条件等客观因素，甘孜州预期寿命与全国平均水平有很大的差异，因此必须坚持实事求是的原则，对甘孜藏区农牧民领取养老金的年龄做出相应调整是广大农牧民群众的迫切需求。

（三）保险金发放水平较低

甘孜州地处青藏高原东南侧，交通较为落后，物资较为贫乏，物价水平高。而甘孜州的最低生活标准是参照全国统一标准，没有考虑甘孜州藏区的特殊性。目前农村最低生活保障标准为65元/人月，新型农村养老保险和城镇居民基础养老金只有60元。在调研中，仅有5%的人认为养老金能够满足自己年老后的基本生活需求，而有高达52.5%的人认为完全无法维持自己年老后的基本生活需求。

（四）养老保险缴费水平较低

甘孜州农牧民思想观念较为保守，家庭养老观念根深蒂固，政府的保险只是辅助。根据康定、泸定的调研数据，在养老责任的承担上，有67.5%的人认为应该由儿子承担，只有样本总数的37.5%认为政府也应该承担责任；在供养方式的选择上，有65%的人倾向于依靠子女养老。而在调研的入户访谈过程中，我们了解到老人们参保率高，但参保水平很低，90%以上均为最低缴费档次。受地区经济水平限制，养老金发放水平也较低，再加上家庭养老观念的影响，人们对养老保险的重视程度普遍不高，使得城乡居民养老保险缴费水平较低。

（五）“因病致贫”现象严重

在调研的经济条件统计中，有27.5%的家庭2013年家庭收支情况属于“入不敷出”或“举债维持”，他们家中至少有一个人曾在2013年住院或是身患重病，需要巨额的医药费维持生命，扣除了医疗保险中大病报销部分后，自己承担的部分仍然给家庭造成了难以承担的压力。而在“当前农村养老问题”的调查中，有80%的调查对象表示村中有老人因身体不好造成医药费花费过多的情况。访谈得知，新农保中的大病报销有“出县报销困难”、“报销耗时久”、“报销项目少”等问题，这无疑加剧了“因病致贫”现象。

（六）法律意识薄弱

随着经济水平和物质条件的进步，农村家庭基本都有电视机，可是本地的藏语节目有限，使得电视在宣传上能起的作用有限。我们在调研中发现被调查的老人大部分只拥有最基本的法律意识，但不足以帮助自己进行维权等活动。在问到“不供养老年人的人将会怎样”时，有52.5%的老人认为将会“受到法律惩罚”，这说明地方在法律意识的普及上取得了一定成果。但只有50%的调研对象知道国家有专门保护老年人的法律，且对具体保护的内容等却缺乏了解，另外50%的调研对象完全不知道国家有专门保护老年人的法律，这将会对老年人维权产生巨大阻碍。因此在法律意识的普及方面，基层政府仍需付出更多努力。

（七）空巢老人问题令人忧虑

在康定、泸定两县4个村的被调查的40位老人中，有50%的家庭以子女外出务工为家庭收入的主要来源，子女外出务工就导致了空巢老人现象的出现。绝大部分调研对象认为子女外出务工会带来更多的养老金的同时（占样本总数的60%），也会使得老年人平时生活的照料不足（占样本总数的70%）并加重老年人的劳务负担（占样本总数的77.5%）。老年人在家中需要承担家务、农活和孙辈的日常照顾。老年人自身的健康条件也是一个不容忽视的隐患。

三、促进藏区养老事业发展及解决农牧民养老问题的对策建议

（一）将优先发展藏区社会化养老事业列为新时期藏区新的民生工程加以统筹谋划

从2009年开始，四川省委省政府在藏区实施“三大民生工程”，藏区的民生得到了极大的改善和保障，因此得到了藏区群众的热烈拥护。在新的时期，建议把优先发展藏区社会化养老事业列为新时期藏区新的重大民生工程之一加以统筹筹划，或者作为“三大民生工程”的后续工程，加快制定《四川省藏区社会化养老事业发展十年行动规划》，与《四川省民族地区教育发展十年行动规划》、《四川省卫生事业发展十年行动规划》同等重要地位，把发展社会化养老作为加强和改善群众工作的重要抓手。

（二）建议对藏区的社会化养老事业发展的目标进行新的定位

甘孜州养老事业规划目标是：力争到“十二五”末，在初步形成“9523”养老格局，即95%的老年人通过自我照料和社会化服务实现居家养老，2%的老年人通过社区组织提供的各种专业化服务实现社区照料养老，3%的老年人通过入住养老机构实现集中养老。

目前甘孜州的规划目标有别于全国“9073”养老格局，要仔细分析这样的目标规划是否能够满足藏区民众对养老需求，是否满足中央和省委省政府要求加快改善藏区民生的要求。我们发现，这个目标是在藏区养老事业明显远远低于内地的现状下制定的，同时也是中央和省委省政府还没有将养老问题作为藏区重大民生项目的情况下制定的。因此，我们建议，对藏民生社会化养老事业发展的目标要有新的定位。

（三）统筹养老与社会治理，突出重点大力发展互助性社会化养老机构

借鉴河北省邯郸市肥乡县“互助幸福院”养老模式，坚持“村级主办、互助服务、群众参与、政府支持”的原则，在我省藏区大力发展互助式养老机构，通过设施建设实现其基本养老功能。

一是村集体修建供老人集中居住设施，免费提供住宿。建议村集体将废弃的学校或者其他公共房屋加以改造，或者租用村民的房屋，提供居住的生活设施。

二是坚持费用自理、生活互助原则。吃饭和就医等费用由子女或本人负责，采取“自我管理、互助服务”模式，让相对年轻的老人照顾年纪大的，身体好的帮助身体弱的，共同起居生活。

三是政府切实给予经济援助。建议政府拿出专款，用于补贴集中居住生活区的设施设备，特别是资助藏区村级养老机构的取暖、电力、能源、用水等公共需要。

四是为老人提供社会服务。坚持专兼结合，培育志愿服务力量，开展为空巢老人献爱心活动。实施老年康复辅具配置计划（“助康计划”），为有需求的老年人配置符合体能心态特征的康复辅具，提高老年人生活质量。

五是鼓励社会力量参与农牧区互助服务。采取措施鼓励社会各界献爱心支持藏区互助养老，倡导先富起来的藏胞回到家乡支持发展。

六是将互助养老事业发展与加强社会治理结合起来。互助养老机构建设起来后，成为重要的村级公共活动场所，建议以此为结点和契机，将社会治理与互助养老结合起来。

（四）加大上级财政转移支付力度，用于支持和完善藏区养老事业的发展

建议省级财政加大财政投入，保障《四川省藏区社会化养老事业发展十年行动规划》。对于政府举办的养老服务机构的基本建设、机构运转、人员经费和机构内集中供养对象的基本生活保障经费，纳入同级财政公共预算安排并建立动态保障机制。对社会力量举办的养老机构免费接收供养城镇三无人员、农村五保供养对象的，通过政府购买服务的方式，对供养对象的基本生活保障经费按政策标准给予足额安排，并可对这类养老机构完善设施设备等给予补助。加强对非营利性社会办养老机构的培育扶持，采取民办公助等形式，给予相应的建设补贴或营运补贴，支持其发展。

（五）立足藏区实际分类处理，调低高海拔地区领取养老金的年龄

根据甘孜州的实际情况，建议在政策上给予一定的倾斜。根据人均预期寿命的差异，可规定甘孜藏区纯农区60岁、半农半牧区57岁、纯牧区55岁。适当提高基础养老金水平，将国家规定的统一标准“60元”增加到100元。

（六）落实扶持政策，引导民间机构参与藏区养老事业发展

建议各级政府要认真落实国家和省州现有法规政策，加强对社会养老服务的扶持。将社会养老服务设施建设纳入城乡建设规划和土地利用规划，合理安排，科学布局。对符合条件的社会养老服务设施，按照土地划拨目录依法划拨土地。鼓励通过对旧厂房、旧学校、民用设施等进行改建扩建的方式，兴办民办养老机构。对养老院提供的养老服务免征营业税；对符合条件的非营利性老年服务机构的收入免征企业所得税；对福利性、非营利性老年服务机构的自用房产、土地暂免征房产税、城镇土地使用税；对新建老年服务设施的城市基础设施配套费给予减免。养老服务机构使用水、电、燃气、有线电视、固定电话，按照居民用户标准收取费用或给予适当减免费用，初装费适当减免收取。企业通过公益性社会团体或者县级以上人民政府及其部门，对福利性、非营利性老年服务机构的捐赠支出，在计算企业所得税应纳税额时按《中华人民共和国企业所得税法》的规定限额扣除。社会办养老机构接收安置五保供养对象和城镇三无人员的，各县要按规定标准将其生活、医疗费和医疗救助等补助转入社会办养老机构，不足部分由各县人民政府给予适当补助。对符合小额担保贷款条件的养老服务项目贷款，财政部门可通过贷款贴息方式予以支持。金融机构要加大对社会办养老机构的信贷支持力度。