问题食品基金制度立法研究

王 旭（沈阳广播电视大学 辽宁 沈阳 110003）

我国食品安全问题是十八大以来政府一直极为重视，2013年5月国务院总理李克强在国务院常务会议上提出建立最严格的食品药品监管制度，而问题食品出现以后的影响是多方面的，涉及到对食品企业的问责和对受害消费者的赔偿，而对消费者的赔偿的实现如何加以保障正是问题食品基金制度重点要解决的。

一、问题食品基金制度及其必要性分析

（一）问题食品基金制度的内涵及特点

1、问题食品基金制度的内涵

顾名思义问题食品即可以依据相关证据，证明该食品对于认得健康权造成或可能会造成危害结果的食品，法律对此无相关规定，但在《食品安全法》草案中有“不安全食品”的规定，基本上符合了对问题食品定义上的要求。

2、问题食品基金制度

问题食品基金制度的内涵在我国学术界尚无统一认识，可以这样理解，所谓“问题食品基金制度”，它是以问题食品受害人获得救济为核心，有食品生产企业按评估机构的资本总额，年利润结合企业卫生安全信用的程度，提取一定比例的风险基金，专款专用于已发生食品安全事故的受害人救济中，并由专门的机构对基金的来源及使用进行监管的制度。

（二）问题食品基金制度必要性分析

1、设立问题食品基金制度有利于保障受害人合法权益

根据我国宪法有关规定，公民的生命、健康依法受保护，那么食用问题食品首先危及的就是公民的合法权益，给受害公民以政府和相关部门的财政救济和相应的补偿。2009年三鹿奶粉事件对于受害的30万婴幼儿来说，无疑是严重地侵犯了其生命和健康的权利。但随着三鹿企业的破产，相关法律有受害人得到赔偿的规定，而且极少的受害人得到了赔偿，但仍有近30万受害婴幼儿无法从三鹿破产程序中获得相应的赔偿，因而有必要从其他途径，比如设立问题食品基金来试着解决问题食品带来的问题。

2、设立问题食品基金制度有利于国家宏观调控

国家重视食品安全，从宏观调控上用立法确立食品安全治理办法，用食品安全执法对其进行管理，国家层面必定要兼顾问题食品受害人的权益保护和食品企业的可持续发展，那么，既要保障问题食品受害人权益又要考虑食品企业承受能力，设立问题食品基金制度无疑是一条可行的途径，这个制度关键在食品企业对基金的注入，可以由问题食品基金择优选择风险保障，比如国有或民办的保险进行风险转移，实现国家对食品工业的宏观调控。

二、问题食品基金制度建立的可行性分析

（一）问题食品基金制度有立法依据

1、立法保障

由于食品也是一种特殊的产品，由民法调整，《中华人民共和国民法通则》第122条规定“因产品质量不合格造成他人财产、人身损害的，产品制造者、销售者应当依法承担民事责任。运输者、仓储者对此负有责任的，产品制造者、销售者有权要求赔偿损失。”适用到问题食品上，食品生产者销售者给食品消费者生命、健康造成侵害的，食品生产者应承担民事赔偿责任。设立问题食品基金制度使问题食品受害公民得到救济和补贴为中心，有相应的法律依据《中华人民共和国食品安全法》第97条规定“违反本法规定，应当承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金，其财产不足以同时支付时，先承担民事赔偿责任。”《中华人民共和国产品质量法》没有明文规定产品侵权责任适用的原则，但可以依据《中华人民共和国民法通则》侵权责任的规定处理。

2、严格责任归责原则

食品产品生产企业当出现问题食品后，给问题食品受害人带来了损失，在无法证明二者过错的前提下，食品生产企业应当承担严格责任，对问题食品受害人进行赔偿。因为从二者的地位看，食品生产企业处于比较更有利的地位，其对生产原料、生产程序、加工工艺都有更好的认知，对哪些原料、添加剂对人体有危害，会造成安全隐患都更为了解，食品生产企业有法律规定的注意义务，一旦出现问题食品，不加以控制，极容易造成食品安全事件，这种情况下，食品生产者必须负严格的民事赔偿责任，那么，问题食品基金就有了从食品生产者收取基金经费的法律依据。

（二）保障问题食品受害者权益同时，不给食品企业过重负担

1、强制缴纳，事先预防

当食品安全事件发生后，问题食品受害人的合法权益体现在现实中就是赔偿数额，而建立问题食品基金制度强制食品生产者在进入市场之前依据问题食品基金制度的有关规定按企业或个人资本总额或年利润，年收入的一定比例提取问题食品基金，存入问题食品基金的专门账户，这样有效地保障了问题食品受害人得到赔偿的权利，同时也用事先预防的方式减轻了由零星几家食品生产企业出资的压力，同时，有关企业还可以用食品价格、企业纳税等手段缓解资金压力。

2、国家介入，实施监管

设立问题食品基金制度应当有我国政府的介入，制定有关问题食品基金制度的法律法规，明确问题食品基金制度的基金启动方式、来源以及管理尤其对于问题食品基金制度的监管尤为重要，因为我国已有食品或公共卫生类行业协会，以及卫生行政部门、食品安全部门等，可以由政府机构有关部门监管，相关协会发起，确保问题食品基金制度经费合理合法运作、专款专用，基金安全得到积极保障并通过保险、投资等得到保值增值。

三、设立问题食品基金制度对策分析

问题食品出现影响了食品安全的秩序，而秩序的维护从制度上讲有行政法、民法、刑法三方面加以规定，其中行政法上建立问题食品基金制度可以解决问题食品中补偿受害人和促进法律实施的保障性功能，从基金形式、基金缴纳的保障和基金运作和支出的管理上进行设计。

（一）基金形式的选择

在我国问题食品基金制度可选择的基金形式有两种，一种国家基金，一种是信托基金。

1、国家基金

国家基金是政府及其部门依法为某项事业发展，向公民、法人或其它组织提取、募集并合理地特定用途的预算外资金。由于我国此类基金管理日趋成熟，有相应法制支持，设立便捷，由财政部统一管理，资金由国库保管。许多学者和政府官员更看好此类基金模式来设立问题食品基金制度。

2、信托基金

信托基金是某项事业的委托人在对受托人信任的基础上，委托其资金给受托人按委托人意愿运作管理的基金。此类为纯民事主体之间建立的民事法律关系。在中国由于传统计划经济下政府的工作方式有一定的延续，信托基金的发起、募集、管理都比国家基金更为困难，但信托双方法律平等，资金来源方及管理方有密切的关系，有利于对问题食品受害人加以补偿。

（二）基金缴纳的保障

1、与财税系统收入情况关联

我国政府财税收入有相当一部分来自于食品工业，食品企业入市需要行政许可，行政许可的缴费可以流向问题食品基金，作为问题食品基金的重要部分，每年我国各级各地区政府可以依据《中华人民共和国预算法》按预算支出额的1%-3%设置问题食品基金预备金，作为当年预算中突发性公共卫生事件的特殊资金，我国政府对食品工业违法行为均有法律规定处以比较高额的罚款，这部分行政罚款也应与问题食品基金关联，设立相关法律法规全额拨付问题食品基金。

2、与卫生系统信用评级关联

如治病要治未病一样，问题食品基金制度也要和预防问题食品的相关机构协同合作，对于生产绿色食品的企业，风险金比率应当适当降低。相反，违反食品卫生规定的生产者则要使其违法成本增加，避免发生更严重的食品安全事故付出更高的代价。至于未造成明显损害的，也应明确公示食品企业的卫生信用等级，同时提高其企业的税收比率。

（三）基金运作和支出的管理

问题食品基金管理机构的运作，应当有食品工业相关的协会组织加入，有行业发展方向感，能有效地规避行业风险，减轻食品生产企业负担，有消费者保护协会和代表国家出资的财政部门、工商部门、卫生部门、质检部门、税务部门作为代表加入问题食品基金管理机构，成立执行董事会，对基金的使用进行监督。在基金的支出方面从制度上确立问题食品基金制度补偿的范围、补偿的对象和有关基金支出的法律程序。

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