特重大自然灾害救助转化为网络公共事件的成因分析和对策建议——以余姚“菲特”台风灾害救助为切入点

文 黄锦仪（四川大学，四川成都 610207）

一、特重大自然灾害救助转化为网络公共事件的原因

所谓网络公共事件，广义上指有较多网民参与讨论并产生一定社会影响的事件；狭义上指在一定社会背景下形成的网民群体为了共同利益或其他相关目的利用网络进行串联组织响应，对社会政治稳定造成影响的群体性非正常事件。［1］特重大自然灾害救助过程中，政府救灾不力、网络舆情应对不当，可能导致网络公共事件发生。

（一）政府现代救灾能力不强

现代型灾害具有多发、频发、破坏性大等特点，要求政府具备相应的现代救灾能力，实现由生存型救灾向发展型救灾转变，满足公众救灾需求。［2］以GDP为中心的畸形政绩观使地方政府以发展经济、改善民生为工作重点，忽视防灾减灾工作，使其严重滞后于社会经济发展，不能满足现代救灾要求，主要体现在：

首先，危机意识淡薄。忧患意识是政府和民众做好防灾准备的前提条件。我国政府危机意识不强，表现为救灾法律法规不健全，长期未能建立高效完善的救灾体制、忽视国民危机意识和安全文化素质培养、自然灾害突发事件危机应急宣传教育力度不够、防灾减灾科普教育经费投入不足等。［3］同时，民众危机感薄弱，过度依赖政府防灾减灾，主动承担社会责任意识较为缺乏。其次，应急反应迟缓。2006年国务院发布《国家自然灾害救助应急预案》，我国建立起较为完备的应急预案体系。但有应急预案体系并不等于能够应急迅速，具备快速救灾能力。政府准备不足、公共危机意识淡薄、政府各部门间救灾沟通机制不完善以及缺乏统一的专门救灾指挥协调机构等因素，都可能导致应急预案不能及时启动，效率低下，灾民得不到快速救助。再次，灾害预警机制不健全。防灾优于减灾，灾害预警是防灾的必要手段。一个城市的基础设施不能因特殊灾害而盲目扩建，但相对应的，城市的灾害预警机制要保持高效稳定。［4］我国灾害预警机制很不完善，存在预警不及时、预警权责不明、预警投入不足、预警信息发布渠道单一、预警信息受众局限等诸多问题，未能起到良好的预警效果，使政府对灾情估计不准、救灾准备不足、灾害风险程度评估出现偏差，导致灾害损失扩大、受灾时间延长等后果。

（二）灾害信息发布存在缺陷

灾害信息包括灾情信息、灾害预警信息、灾害救援信息等。特重大自然灾害时期，公众、灾民对灾害信息的需求尤为迫切。现代社会条件下，政府在发布权威灾害信息上失分，不能满足因灾产生的庞大信息需求，传言、谣言就会很快填补信息真空，引起公众恐慌乃至灾区社会动荡，增加救灾难度，迟缓救灾进程。

我国灾害信息发布机制缺陷表现为：一是灾害信息发布工作不到位。自然灾害事件中的信息发布是指由法定的行政机关依照法定程序将其在行使灾害事件管理职能的过程中所获得或拥有的事件信息，以便于知晓的方式主动向社会公开的活动。［5］习惯于“报喜不报忧”的思维定式，政府在应对突发特重大自然灾害时，对灾害信息采取遮遮掩掩、讳莫如深的态度，未能做到主动及时全面地发布灾害信息。二是尚未建立灾害新闻发布会制度和新闻发言人制度。没有专门机构负责灾害信息公开，灾害发生后，往往由地方主要领导和几个救灾有关部门负责人临时组成新闻发布小组，举行新闻发布会，发布灾害信息。这种做法随机性大，不符合灾害信息发布制度化要求。三是灾害信息发布不及时，更新缓慢，形式单一，内容粗略，跟不上网络媒体，不能满足灾民和公众迅速和多样化的灾害信息要求。

（三）网络舆情应对能力落后

网络技术的发达，加强了社会成员的社会参与行为和能力，但同时也为社会公共危机的传播、蔓延和恶化起到了“放大器”和“共振器”的作用效果。［6］现实世界对特重大自然灾害救助的关注，经过网络的放大作用，极易形成强烈的网络舆论场，发生网络围观。网络舆论信息鱼龙混杂，其中不乏有碍灾害救助、损害政府形象以及破坏灾区社会稳定的负面言论，如谣言、借机发泄对政府不满、攻击政府的言论，揭露社会丑陋面的言论等。遏制负面言论，减少舆论对灾区政府的批评和指责，防止网络公共事件发生，需要政府具备较强的网络舆情应对能力。当前我国地方政府灾害网络舆情应对能力普遍不强，落后于救灾需要，表现为：网络舆情重视不够，网络舆论引导不积极；尚未建立网络舆情预警机制，网络舆情监测力度不足；被动应付，发声迟缓，丧失网络话语权等。

（四）主流媒体舆论引导失当

作为官方发声的主要渠道，主流媒体是权威信息的主要来源。在网络媒体迅速发展，自媒体时代来临的今天，权威信息传播仍然有赖于主流媒体。特重大自然灾害救助时期，灾区主流媒体是传播灾区信息的主力军，承担着根据灾民和公众需要，及时准确、全面真实报道灾情和灾害救助状况的责任。主流媒体舆论引导失当，容易引爆灾民不满情绪，增加舆论批评，引发网络围观，导致网络公共事件发生。

长期以来，我国灾难报道遵循宣传模式，灾害报道以颂扬政府救灾行动以及救灾中涌现出来的典型人物为主旋律，将镜头过多对准领导人、武警官兵、典型人物，对受灾者的报道也多以悲情和感人事迹为主，偏离了灾害报道的本质。综合近几年来几次特重大自然灾害灾区媒体报道的情况看，主要存在以下问题：一是不同类别信息内容在比重和报道顺序上有失偏颇。如在救灾期间，不合时宜地报道领导人活动细节、大篇幅报道救灾现场感人瞬间及过早宣扬救灾中涌现出来的典型人物，而对灾情和救援进展则报道不足。二是媒体报道情绪化现象突出，灾难报道的专业性不足。在重大灾难面前，许多媒体没有做到冷静和专业，在报道中带入过多的个人情绪，或为了迎合受众口味，一味偏重能激起受众情绪的或喜或悲、情绪化过浓的报道。［7］三是面对网络舆论质疑，媒体的解释性报道不足。救灾期间，由于普通网民缺乏对现场环境和救灾实际情况的了解，会产生诸多质疑，希望媒体通过采访相关部门和专业人士解答疑惑。但是灾区媒体普遍没有对这些质疑予以必要的重视和及时回应。

二、特重大自然灾害救助转化为网络公共事件的阶段和路径

（一）酝酿阶段：网络舆论强烈关注灾害救助

具备突发性、轰动性和巨大影响力等要素的自然或社会事件，往往会成为网络热点。特重大自然灾害的巨大破坏力和深远影响性，使其成为网络舆论的中心，其中灾害救助是公众关注的重点。新闻报道量、微博数、帖子数及网民热点参与度，是衡量网络舆论强度的几个重要量化指标。2013年10月初，“菲特”台风灾害发生后，多家门户网站多日内在头版头条对灾害救助状况进行报道，到10月11日，“余姚水灾”的新闻数达到11万篇；新浪微博中“余姚大水”的信息量为 17万条；［8］天涯社区含“余姚水灾”内容的帖子达近万条；广大网民进行了大量的浏览、转发和评论。“菲特”台风灾害救助引起的网络舆论强烈关注，为其转化为网络公共事件奠定基础。

（二）发生阶段：政府救灾不力引起网络围观

网络舆论强烈关注灾害救助，政府救灾表现是关注重点，如救灾措施是否得力、灾区政府是否全力救灾、地方领导人是否亲临救灾一线指导救灾等。在此阶段，政府救灾能力不足、救灾表现不佳，备受批评和质疑，网络舆论形成网络围观，特重大自然灾害救助转化为网络公共事件的趋势更加明显，危险性逐渐显现。余姚政府在“菲特”台风灾害救助中救灾不力，表现不佳，预警延迟、应急预案启动缓慢，收效甚微、灾民得不到及时救助，衣食无着，处境艰难。网络上充斥着大量引起围观的新闻，如“水淹了才接到短信预警”，“断水、断电、断路，不见救援队，基本靠自救”，“余姚电台还在播放广告，想要出行的人无法获知最新路况”等。

（三）发展阶段：网络舆情应对不当，网络公共事件发生

影响政府灾害救助网络舆情应对能力的因素，一是政府灾害救助网络舆情反应能力。表现为：政府能否及时捕捉网络舆情，及时预见网络舆情发展方向，并在第一时间公开信息，把握话语权；二是救灾期间灾区行政官僚的言行举止。灾害救助期间，负有救灾责任的灾区行政官僚是极易引起关注的焦点，政府的行为时刻处于网民的关注之中，任何不当的言行都可能成为事态严重化的导火索；三是政府处理不实信息和谣言的时间和方式。灾害时期，谣言易起。权威信息的缺失，谣言容易在网络上泛滥。政府处理不实信息和谣言的时间和方式对网络舆情走向有较大影响。余姚政府在水灾发生后，面对汹涌的网络舆情，没有及时作出积极回应和引导，丧失网络话语权；部分官员发布哀怨天灾、文过饰非的言论，遭到灾民和网民强烈质疑；为控制谣言而拘留当事人，虽在一定程度上遏制了谣言产生，但也使政府受到批评，陷入孤立，舆论几乎没有支持拘留行为的声音，同时还起到了“寒蝉效应”，使余姚灾区成为“信息孤岛”。网络舆情应对不当，使“余姚水灾”成为网络热词，余姚政府受到强烈批评和质疑，网络公共事件发生。

（四）高潮阶段：事件影响转向线下，社会公共事件发生

以网络信息技术为依托，网民可以迅捷地相互沟通、串联，进行策划、组织和联络，大规模发布、传播网络热点事件，促使其最终演变为带有特定诉求的社会公共事件。对得不到及时有效救助、损失严重而不满，加上网络舆论对余姚政府救灾不力的广泛批评和质疑，使灾民的愤懑情绪尤为严重。地方领导人哀怨天灾、对救灾不力极力辩解的言论，最终引爆了灾民的不满情绪，网络公共事件由线上转移到线下，社会公共事件发生。2013年10月15日，余姚上万民众围堵余姚市政府，高呼口号，要求余姚地方领导人下台。警方出动数千人维持秩序，与民众发生冲突，导致流血事件，数人受伤，一些示威者被捕。

（五）平息阶段：补救措施采取，事件趋于平息

与现实世界社会公共事件类似，网络公共事件亦会随着时间推移慢慢平息。余姚“菲特”台风灾害救助网络公共事件得以平息，主要由于：一是网络公共事件发生后，政府压力较大，主动或被迫对网络舆论表达的利益诉求进行回应，着手解决矛盾和问题，运用公共策略、公共修辞、舆论引导等进行形象修复工作。余姚灾区政府采取了一些措施，如召开新闻发布会、发布救灾信息，对灾民关心的问题进行解答；加大救灾力度，减轻灾害损失；注重心理关怀，安抚灾民情绪等。二是随着时间推移，灾害影响加快减小，公众注意力逐渐转移，加速事件平息。

三、防止特重大自然灾害救助转化为网络公共事件的治理措施

（一）加快政府救灾能力建设

首先，提高灾害防范意识，加强应急机制建设。“凡事预则立，不预则废”。科学监测是实现灾害预警的重要手段，但以目前的科技能力，还未能达到准确监测所有自然灾害的水平，尤其是地震、火山、台风、海啸等灾害。这就要求各级政府要有较高的风险预警意识，不盲目依赖于现有的科学监测手段和数据。建立完备的应急预案体系，尤其要完善特重大自然灾害救助应急预案。应急预案应层次分明、分工明确，符合科学有效性、综合协调性，实现宏观要求和具体操作相结合。

其次，构建多元化主体的救灾体系，改变当前政府对救灾工作大包大揽的局面。在继续发挥政府主导作用的同时，整合政府以外的各种救灾力量，尤其是要注意充分发挥非政府组织的作用，构建社会化的灾害救助体系。

再次，建立快速准确的灾情评估制度。［9］要建立运作准确高效的灾情收集和信息管理系统，建成重大自然灾害历史灾情数据库和背景数据库，以及灾害专家评估制度，以利于灾害分析、研究及决策。

（二）建立健全灾害信息发布机制

首先，建立健全灾害信息发布机制。良好的制度是及时高效达到良好目的的先决条件。政府应树立灾害信息公开意识，重视灾害信息发布对防灾救灾的积极意义；制定灾害信息发布应急预案，建立灾害新闻发布会和新闻发言人制度；明确灾害信息发布责任主体，由专门机构负责灾害信息发布。

其次，做好灾害信息发布保障工作，多渠道进行灾害信息发布。政府应做好灾害信息发布后勤和设备保障工作，尤其是应急电力和应急通讯设施保障；采用多种方式进行信息发布，确保受众及时知晓灾害信息，构建多层次的信息发布平台，扩大社会知情范围。

再次，结合灾民和公众信息需求进行灾害信息发布。灾民和公众的灾害信息需求因自然灾害事件的不同发展阶段而不同。在灾害发生前，灾害预警信息极为关键。灾害发生前期和中期，人员伤亡数据的及时准确发布能够有效应对质疑和阻止谣言产生；同时要注重临时避难所、救灾物资发放点位置的发布和告知。灾害后期，则要把信息发布重点转向灾害重建和防疫以及对本次灾难的反思和总结。

（三）增强政府网络舆情应对能力

首先，积极引导灾害救助时期网络舆论。一是完善政府网站建设，加强政府网络信息管理，打造政府灾害信息网络发布平台，主动发布灾害信息。二是把握网络舆论的传播特点和规律，对其进行科学研判和有效引导；第一时间设置网络议题，引导网络舆论走向。三是持续推广网络议题，扩大议题影响面。建设网评队伍，培养意见领袖，发挥网络评论和意见领袖影响网络舆论的作用。

其次，建立及时准确的网络舆情预警机制。一是建立网络舆论汇集和分析机制。成立网络舆情收集分析团队，对有关灾害救助的网络舆情进行搜集和分析，及时掌握网络舆论动向。注意对不实信息和谣言的监测，及早发现和澄清。二是建立网络舆情预警机制。灾害救助时期，由灾害信息发布部门成立舆情监测室，负责制定网络舆情预警方案、监管网络舆情、分析网络舆论特点和趋势、回应网络质疑、网络信息发布以及向上级报告网络舆情状况。同时还要注意现实舆情态势，对现实舆情与网络舆情联动进行监测。

再次，及早发声，牢牢把握网络话语权。政府在灾害发生后，应快速反应，第一时间发声，掌握舆论主导权。在网络舆论管理中，政府应树立导向意识，由政治领袖和政府机构对灾害救助进行解读，保证信息的权威性，防止出现来自权威者的非权威声音。面对网络质疑和批评，要善于利用权威主流媒体，第一时间发布信息，进行及时、准确、全面地回应，抢占网络舆论阵地，占取舆论制高点；建立网络新闻发言人制度，通过疏导方式把握和引导舆论走向。

（四）改善主流媒体灾难报道方式

一是要合理分配不同类别信息的内容比重和报道顺序，以客观呈现灾难和有助于灾难救助为出发点，全面真实展示灾情和救援进展。二是注重灾难报道专业性，减少媒体报道情绪化现象。在大灾大难面前，媒体应当学会冷静和专业，避免在报道中带入过多个人情绪。要从提高新闻从业人员专业性入手，提升媒体思维层次，确立唯实、动态、系统地思维方式。［10］三是加强解释性报道。特重大自然灾害救助中，民众对灾情和救灾进展实际情况会有诸多疑问和质疑，要求主流媒体针对民众信息需求，进行专业的解释性报道。媒体人应当改善知识结构，除熟习自身业务知识外，还要熟悉各类知识，提高新闻报道的可信度。四是要坚持媒体的独立性，在灾难报道时，以民众和灾民为出发点，立足事实和真相，及时准确报道灾区和救灾进展。

（五）完善网络监管，加强网络自律

一是网络监管机制的完善要以防范网络暴力和网络犯罪、维护网络秩序、促进网络空间和谐发展、保障公民网络言论自由为目的和出发点，注意各个前提之间的平衡和协调。二是要根据网络空间的特性来进行网络监管；三是要结合网络快速发展的特点和趋势，科学研判和整体规划立法，保证立法的可行性和前瞻性的统一。同时，加强网络自律，维护网络道德和秩序。通过网络平台表达自身关切和利益诉求，必须以不侵害他人自由和合法权益、维护社会公共利益和网络秩序为前提。如有侵犯国家利益、他人权益，破坏网络公共秩序，必须承担相应的法律责任。［11］如果持着“正义”的理由，只问目的不择手段，甚至搞所谓“谎言倒逼真相”，这是不负责任的。［12］当前，网络秩序维护很大程度上要依靠网民自觉和业界自律，要尽力做到自觉遵守法律，维护网络道德和秩序，强化自我约束，抵制不良网络现象，在和谐互动中促进网络空间发展。

［1］郁彩虹.网络公共事件的发展态势和应对策略［J］.唯实，2011(08）.

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［4］张亮，周伟.“菲特”台风灾害的启示与政策建议［J］.改革内参（综合版），2013（42）.

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［7］史雅欣.灾难新闻报道研究现状概述［J］.湖南工业职业技术学院学报，2013（10）.

［8］王梦婕.余姚水灾中舆情的 AB 面.［EB/OL］.［2014-02-18］.http://news.cyol.com/content/2013-10/19/content_9168208.htm.

［9］郝继明.完善我国当前抗灾救灾制度的主要着力点［J］.中国人口、资源与环境，2008（04）.

［10］苏虹.“灾难报道”背后的灾难［J］.新闻大学 2008（04）.

［11］倪俊胜.网络公共事件：研究维度、舆情生态与治理机制［J］.中共天津市委党校学报，2013（04）.

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