农村征地制度的完善

管福宽，李 俊

(天津市宝坻区人民检察院，天津301800)

土地是一个国家经济发展过程中一项重要资源，《中华人民共和国宪法》第十条规定:“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依靠法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依靠法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”由以上规定我们可以看出我国《宪法》将土地制度分为两种，国家所有土地和集体所有土地，而长久以来，我国的经济建设用地都以国有土地为主，农村集体土地主要以农林业为主，因此，随着我国经济的发展，就导致国有土地资源的紧张，为了经济的继续发展和公共利益的需要，将农村集体土地征用为国有土地是必然的要求，由此产生了具有中国特色的以集体土地转为国有土地为特征的农村征地制度。然而由于我国法律在对征地的要求上只有《宪法》和《土地管理法》有规定，且对具体的征地制度和补偿标准没有进一步的细致规定，使得各地的征地程序和补偿标准都不尽相同。由于制度的不完善，一些不法之徒和腐败分子趁机钻营法律漏洞，谋取不法利益，使得农村征地过程成了职务犯罪和其他经济犯罪的高发领域，同时也严重影响了国家经济的健康良序发展，对国家基层政权的稳定和党在人民群众中的形象都有很坏的影响，笔者所在地区是经济高速发展的一个农业区县，征地是地方经济发展的重要一环，征地过程出现的问题也比较典型，笔者曾参与调查了数起因农村征地引起的控告、上访问题，对这一类问题的现实表现和严重影响体验颇深。

一、我国农村征地制度的不足之处

目前我国农村地区的征地制度无论从法律建构上还是从具体实施过程中，乃至遇到问题后的解决途径上都存在很多不足之处。

1．从基本的制度构成上来说，土地出让所得的土地出让金金额缺乏计算标准，所得土地出让金归于地方财政，而征地工作的实施者同样是以县乡两级政府主导，这就形成了实施者和可能的收益者是同一方的制度缺陷，基层政府因为征地产生了利益导向，在征地过程中就很难有动力保护本来处在弱者一方的农民权利，政府方面领导就希望土地能以最低的代价征收，这也是强拆事件屡禁不止的一个利益诱因。另一方面，法律所规定的对农村的征地补偿标准也是显失公平的，《土地管理法》第四十七条规定:“征收土地，按照被征收土地的原有用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，根据需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是每公顷征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。”根据上述规定可知，《土地管理法》明确规定的征地补偿费用金额的计算是以被征用土地的原用途为标准的，这种标准其实很不合理，我们知道，土地的用途是多种多样的，因此它就拥有很多种隐性的使用价值，农民按照耕地的使用价值予以补偿，而这块耕地实际上在之后可能用于工业或其他建设用地使用，其间产生了巨大土地价格增值，而上述规定及现有的征地补偿制度都很少能让农民在土地增值过程中受益，在巨大的利益差面前，农民的心理自然无法承受，这也是在征地过程中出现众多钉子户的重要原因。

2．征地工作的具体实施主要依靠县乡两级政府，尤其是乡级政府是征地工作的主要实施者，同时村集体干部也是征地工作实施的一个重要组成部分，因为大量基层工作人员的职业素养和法律意识都不是很强，使得在征地过程中保密工作很难做好，补偿过程也不透明，其中的各种腐败现象在这一环节大量出现，尤其是乡级干部和村集体干部是职务犯罪的高发群体，笔者在进行职务犯罪侦查过程中发现基层干部在征地过程中的经济犯罪案件，往往都是手段单一简单，金额涉及巨大的窝案串案案件，由此可见除了利益诱惑和法律意识淡薄等自身原因，缺乏监督是造成这一群体职务犯罪高发的主要原因。

3．由于征地过后的保障制度不健全和腐败现象的出现，农民得不到公平待遇，在征地工作过程中和结束后，经常爆发引起群众上访、告状，甚至群体性事件，对基层政权的稳定产生了不好的影响，由此产生的巨大的维稳成本从总体上又抑制了地方经济的发展，可以说，基层地区征地工作开展的好坏对地方经济和政权稳定都有重要作用。

二、我国农村征地制度的完善

一项制度建设的完善与否对这项工作完成的好坏是有重大意义的，为此，笔者从各方面考虑，全面分析征地问题产生的原因和产生的不利后果，提出以下几点建议:

1．健全征地补偿和保障制度，提高征地补偿标准，将土地的隐性价值充分考虑到现实的土地补偿之中，尽量让农民在征地过程中获得更多的利益;建立征地过后的保障制度，包括无地农民的安置和保障等制度，只有稳住了农民，才能让征地工作、让地方经济得到良性发展，曾有人说“中国的稳定在县乡两级，县乡稳定则中国稳定”，这是没错的，因此健全保障制度是党的群众路线和国家长治久安的重要要求。

2．建立健全土地出让金制度，全面监管土地出让金的收取与使用，让地方政府失去随意支配土地出让金的权力，让地方政府失去在征地工作中的利益基础，这样才能让其本着公平、公正的原则去开展征地工作。但是由于1994年税制改革以来，地方财税出现困难现状，也是地方政府求“财”若渴的重要原因，因此在完善土地出让金制度的同时，还需要地方税务改革等为地方求“财”的制度改革相配套，只有为地方财政建立稳定的税源，才能从根本上解决地方政府“土地财政”现象。

3．制定征地细则，细化征地工作的各项环节，保证在具体的征地过程中，都能做到公示公开，让征地的各个环节都得到有效的监督，只有这样才能遏制愈演愈烈的征地过程中的职务犯罪问题，这是保证征地成功的最重要一环，对之后的征地效果也有重要作用。所谓不患寡而患不均，就是这个道理，不光要政府与农民利益之间的公平，还要单个农民之间利益的公平，只有在具体征地过程中完善监管，征地才能真正成为地方经济发展的推动力。

4．要建立畅通的官民交流机制。征地工作之所以到目前为止问题突出，其中很重要的一环就是政府与民众之间缺乏交流，民众无法用正常渠道维护自身合法权益，言路不通、纠纷不能解决，反而会加重政府的维稳负担，对官民双方都不可取。

5．完善立法。法律依据是征地工作开展的基础，将上述制度一一法律化，才符合法治国家建设的需要，对民众和基层官员的法治宣传是不可或缺的，不可流于形式，一个法治的国家才是保障人民权利的最可靠保证。