检察院组织法的修改与检察职能范围的调整

钟欣悦，钟德刚

(1.重庆大学法学院，重庆400044;2.重庆市永川区人民检察院，重庆402160)

一、《检察院组织法》功能定位与检察职能界定

人民检察院组织法是以我国宪法为依据，对人民检察院的组织体系、工作任务、活动原则、职责权限、履职程序和机构设置、人员任免等进行调整和规范的基本法律，是构建我国检察制度的法律基础。［1］检察院组织法在性质上属于宪法性法律，是直接受宪法统领的国家法。在宪法之下，检察院组织法在所有涉及检察机关和检察权的法律规范中应当居于统领地位。可以说其效力是仅次于宪法的关于检察立法的上位法，是我国检察立法的“小宪法”。［2］作为检察机关的“宪法”，检察院组织法重在落实宪法规定的检察机关的功能定位，以及检察机关与其他国家机关的关系框架等，原则上组织法不能作为检察机关执法办案的直接依据，因此，它规定的检察职能需要通过相关法律或者另行制定的规范作为依据。检察院组织法的这一特点表明，其关于检察职能范围的调整应当体现概括性、原则性和必要性的特点。

检察职能，就是检察机关职权发挥作用的主要方向。检察机关的职能是由其性质和地位决定的。在我国，宪法规定检察机关是国家的法律监督机关，法律监督职能是检察机关最核心的职能。关于我国检察机关法律监督职能与具体职权的关系，学者主要有两种观点:一种是认为我国检察机关作为法律监督机关，其行使的各项职权都是法律监督职能的体现。另一种认为我国检察机关的性质、地位决定了检察机关总体上行使法律监督职能，具体职权的方向属于法律监督，但有的职权如公诉权，并不属于法律监督。［3］需要指出的是，宪法赋予检察机关法律监督职能，那么检察机关就应该对我国的法律实施情况进行全方位的监督，这当然包括对民事法律和行政法律实施的监督，检察机关作为国家和社会公共利益的代表行使法律监督权，其目的在于用公权利保障国家利益、社会公共利益、公民重要权利。从这个意义上看，检察机关应当拓宽法律监督途径，使法律监督具体化、全面化，能够适应检察事业的发展和民主法治的进程。

二、检察院组织法在拓展民事行政检察职能范围过程中应当突出的原则

(一)宪法至上原则

我国宪法第一百二十九条规定，中华人民共和国检察院是国家的法律监督机关。这是宪法对我国检察制度的基本定位，也是中国特色社会主义检察制度的宪法基础。对这一宪法定位，在检察院组织法的修改中必须坚持并加以完善。［4］在人民检察院组织法的修改中坚持宪法至上原则，即人民检察院组织法的修改必须符合宪法的规定和宪法的精神。检察院组织法应该体现“强化法律监督，维护公平正义”的检察工作主题，全面、明确的规定检察机关的法律监督职能，对现行检察院组织法中缺失的法律监督职能，如对于民事诉讼活动、行政诉讼活动是否合法的监督等，必须及时补充完善，便于检察机关全面、高效、准确的履行宪法赋予的法律监督职能。

(二)注重与诉讼法的衔接

检察院组织法在我国法律体系中，与其他相关法律有着千丝万缕的联系。由于检察机关主要是在诉讼活动中履行法律监督职能，鉴于检察机关对民事诉讼、行政诉讼具有法律监督职能，因此必须协调好检察院组织法与相关法律的关系。值得注意的是，检察院组织法对于检察职能范围的规定，不应是对诉讼法的简单概括或重复，而应是在明确检察院组织法的功能定位基础之上，力争实现与诉讼法的顺畅衔接，在吸纳诉讼法规定的职权范围基础上，以强化法律监督为立足点，理顺法律监督关系，确立民事、行政法律监督职能范围的边界。尽管检察院组织法和三大诉讼法都是由全国人大会议通过的，理论上居于同一法律位阶，但在二者的衔接上，应当按照组织法统领三大诉讼法的思路来理解。组织法既不能规定琐细的诉讼程序规则，也不宜照搬诉讼法中的基本原则。

(三)适度原则

检察院组织法的修改不应是对现有法律成果的照搬或者简单的概括与重复，而应当明确检察院组织法的边界，明确入法的标准。例如，在修法过程中贯彻落实中央司法体制改革精神，并不要求原封不动地照抄中央司法体制改革文件。对于中央提出的各项司法改革要求，应当分别情况区别对待。对于检察职权配置、职能范围调整具有指导意义和深远影响的内容，应当尽量实现法律化，写入组织法;有些改革要求，是针对实践中存在的某种突出现象和问题提出来的，需要在诉讼法等法律中作规定;有些改革要求则需要法律留有空间，不一定写在法律上。

三、民事行政检察职能范围调整的基本内容

(一)民事、行政检察监督

2011年3月10日，最高人民法院、最高人民检察院印发了《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》，该《意见》进一步明确了检察机关对民事审判活动、行政诉讼实行法律监督的法律依据和监督手段，对于强化检察机关对民事、行政诉讼活动的法律监督具有重要意义。现行民事诉讼法和行政诉讼法对检察机关进行民事、行政诉讼监督也已经有了明确规定。《民事诉讼法》第十四条规定:人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。《行政诉讼法》第十条规定:人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。检察机关依据两个诉讼法开展监督工作已经二十多年，实践证明，对民事诉讼和行政诉讼进行监督，有利于促进司法公正和社会稳定。由此可见，立法机关应当在组织法层面进一步明确检察机关在民事、行政诉讼中的具体职能，改变检察院组织法在民事、行政诉讼监督领域的空白。目前，我国检察机关内部将民事行政检察监督直接归属于诉讼监督职能范畴，有学者认为民事行政检察应当等同于检察权在民事行政领域的全部运用，也就是说完整的民事行政检察权包括对民事行政司法领域职务犯罪案件线索的移送侦查权、为维护国家或社会公共利益的民事行政公诉权和为维护国家法制统一的民事行政诉讼监督权。［5］由民行部门发现隐藏在司法不公背后的法官的职务犯罪问题，是检察机关的重要职责，这一点在新修改的《民事诉讼法》第二百条、二百零八条均有体现。在修改检察院组织法过程中，应注意区分发现线索行为和查处行为是两种不同性质的行为，不能将民行检察监督等同于民事行政诉讼监督。检察院组织法在修改过程中应当依据与诉讼法相衔接的原则，结合实践经验，将检察机关的民事、行政法律监督职能明确地写入法律条文当中，从而使检察机关职能的规定在体系上更加完备。

另外，《民事诉讼法》第二百三十五条规定:人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。在司法实践中，民事执行中消极履行职责或者滥用执行权的现象比较严重，长期以来“执行难”问题并没有得到很好的解决，这也与民事执行程序缺乏必要的监督有关。民事诉讼法的上述规定再次强调了检察机关对民事执行活动有监督权，因此，检察机关对执行的监督应当是检察机关民事行政监督的重要组成部分，这点在检察院组织法当中也应当得到体现。

(二)对部分行政执法的法律监督

在我国人民代表大会制度下“一府两院”的体制构架中，检察机关作为我国专门的法律监督机关，不仅应当对诉讼活动进行法律监督，而且应当对行政执法活动进行法律监督。从语义上来讲，只要是有效的法律，就应该对其实施情况进行监督，行政部门法也不例外。行政机关是大多数法律法规的执行主体，行政机关的执法状况反映了法治政府建设的水平，也关系到依法治国基本方略的全面落实。因此，探索建立行政执法的法律监督制度，既是弥补法律监督制度的空白，也是建设法治政府的需要。

厘清并健全行政执法监督体系，对于建设法治政府、全面落实依法治国基本方略具有重要意义。目前对行政执法行为的监督制约主要体现在权力机关的监督、行政诉讼、行政复议、行政机关自身监督、社会监督。虽然这五个方面的监督手段是必要的，但是不难看出整个行政执法监督体系仍然存在较大漏洞，当出现因腐败、滥用权力、地方保护主义等产生的损害国家利益的行政执法行为时，现行的监督体制并不见得有效。当前我国正处于社会转型阶段，社会矛盾增多，行政机关的社会管理任务繁重，违法或者不适当的行政行为往往会造成社会不公，背离社会正义，引起缠访、重访、群体性事件，影响社会稳定。因此，完善行政执法监督体系，建立检察权对行政执法权的监督制约机制十分必要。检察机关作为专门的法律监督机关，其重要责任就是监督行政执法和司法审判是否合法，以保证国家法制的统一。然而，现行法律只赋予了检察机关监督审判机关的权力，而没有赋予检察机关监督行政机关的权力。有学者认为检察权对行政权的监督是中国宪政模式下权力分工制约机制的应有之义，是中国传统御史制度的延续和传承，也是检察机关法律监督权能发展完善的必然要求。基于历史和现实的考量，目前不宜把法律监督职能扩展到行政执法的所有领域，但可以考虑以行政处罚为切入点确立检察机关对行政处罚的法律监督权。［6］笔者认为，应当通过修改人民检察院组织法将检察监督的职能范围扩展到相应的行政执法领域，确立检察机关监督部分行政执法行为的法律依据，重点是将限制和剥夺人身自由的行政处罚和行政强制措施纳入检察机关的法律监督范围，这既符合国家尊重和保障人权的宪法原则，也能促进公正廉洁执法，保障人民群众的合法权益。

结语

虽然对于检察院组织法这部关于检察机关、检察制度和检察权的基本法，多年来，检察理论界和实务界对检察院组织法的修改都注入了很高的热情，但是我们也必须充分认识到法律作用的有限性，不能寄望于通过一部组织法解决所有问题。民事诉讼法、行政诉讼法对检察机关职权作了重要规定，但人民检察院组织法却没有予以相应的调整和规定，致使检察机关在行使职权时面临尴尬境地，因此检察院组织法需要对民事、行政检察职能范围予以调整，从而达到法律的完整性和法律体系的协调性。另外，检察机关对部分行政执法的监督可以说是检察机关一般监督权的部分恢复，这要符合法律监督的原理，使其与诉讼监督权、职务犯罪侦查权等权力协调和衔接，发挥好法律监督的整体效应。

［1］［4］万 春.人民检察院组织法修改的基本原则［J］.人民检察，2007(2).

［2］［3］［5］张智辉.人民检察院组织法修改问题研究(第九卷)［M］.北京：北京大学出版社，2005.

［6］谢鹏程.行政处罚法律监督制度简论［J］.人民检察，2013(15).