关于农村基层党组织建设存在的问题分析与对策研究——基于太原在推进城镇化和农业现代化进程中的实践与思考

曹扬张翠莉白芳

（中共太原市委党校，山西 太原 030021）

面对城镇化和农业现代化推进过程中产生的新变化，农村基层党组织必须与时俱进地根据农业现代化和城镇化发展的要求搞好自身建设，成为能适应城镇化和农业现代化要求，能有效推动城镇化和农业现代化的坚强领导力量。因此，如何不断增强农村基层党组织的创造力、凝聚力、战斗力，成为当前需要研究的重要课题。课题组以太原所辖的三县一市为标本，重点对古交市进行调研，总结经验做法，深入查找问题，提出建议思路，力求真实反映农村基层党组织当前面临的困境，为有关部门的决策提供参考。

一、主要经验与做法

太原市辖六区三县一市，总面积6988平方公里，全市共有52个乡镇党委，940个建制村党组织，农民党员有3.2万余名。近年来，我市以发展特色现代农业、促进农民收入快速增长、实现农村经济又好又快发展为中心，统筹推进农业现代化与城镇化协调发展，以改革创新为动力，突出重点、整体推进，求真务实、狠抓落实，大力加强农村领导班子和党员队伍建设，不断提高全市农村基层党组织建设的整体水平，为推进城镇化和农业现代化提供了坚强的组织保证。

主要经验和做法：一是以“强基固本”为目标，狠抓农村“两委”班子建设，增强引领城镇化和农业现代化的能力；二是以星级组织创建活动为载体，激发基层党组织活力，提高服务城镇化和农业现代化的水平；三是以培养致富带头人为抓手，实施“一县一业”、“一村一品”工程，促进城镇化和农业现代化协调发展；四是以创新体制机制为保障，健全落实“四议两公开”等民主管理制度，确保推进城镇化和农业现代化的各项举措落实到位。

二、存在困难和问题

在取得成绩的同时，我们也看到，随着城镇化和农业现代化进程的全面推进，农村基层党组织建设正面临一系列深层次的挑战与问题，如不加以重视和解决，将会严重影响和制约党组织战斗力的发挥。

（一）资源型经济背景下，农村基层党组织在乡村产业发展布局上对资源抱有过分“依赖”的思想

山西是典型的资源型经济，广大农村除了土地以外，煤炭资源是最大的集体资源。很多县市大多因煤而兴、因煤而富，古交即是一例。对于资源型农村来说，长期以来对煤矿企业有较强的依赖性，无论生产或是生活都已经习惯了煤矿的存在。全省煤炭资源整合犹如一记重拳，打破了以煤为主导的乡村产业格局，打碎了过去农村基层党组织“守着资源过日子”的美梦，农村工作和农民生活发生了前所未有的变化。一方面，由于以前过度依赖煤炭产业的发展，部分村党支部和村委仍固守传统的利益格局，不愿转变；另一方面，向非煤产业转移方向迷茫，不知该怎么转，转向何方，“无资源、无资金、无门路、无技术”，这是村干部表达畏难情绪提到最多的一句话。上述两种局面使得部分村干部形成了“等政策、等文件，靠国家、靠政府，要资金、要项目”的依赖思想。总的来看，全市各级农村基层党组织都不同程度存在着这样的现象，思想僵化、墨守成规，仍习惯沿用传统的工作思路和方法，开拓意识不强，思路眼界不宽，缺乏引导和带领群众奔小康的创新意识。

与此同时，另一个值得关注的现象是村办经济体原本就少，失去资金支持后原有为数不多的几个也面临难以为继的尴尬局面。通过调研发现，由于煤炭资源整合，村集体从煤矿企业中获取的资金支持大幅减少甚至消失。大部分行政村都没有集体经济组织，娄烦县142个行政村，拥有集体经济组织的村却寥寥无几，仅有的少数几个因资金不足也难以实现正常运转。

（二）新型城镇化背景下，农村基层党组织自身建设滞后

新型城镇化，需要的是懂市场、会经营的新型农民，更需要有视野、善组织的优秀基层党员干部。尽管这些年来我市各级党组织一直不断加大对农村基层干部的培训教育力度，基层干部素质有所提高。但从整体看，农村基层党组织自身建设已经越来越不适应城镇化快速发展的需要，主要表现在以下几个方面：

1.腐败蜕化。在城镇化快速推进过程中，伴随着“城中村”改造、征地拆迁补偿、项目开发与建设，部分基层党组织与开发商勾结串联，贱价出卖集体资产，侵占、挪用补偿资金，个别干部甚者直接赤膊上阵，以个人名义注册成立开发公司，将村集体的利益转化了个人的暴利。为实现其利益长久化，他们还进一步腐蚀拉拢身边的党员干部形成“小圈子”，拜访上级领导充当“保护伞”，竞争人大代表、政协委员为自己戴上“红顶子”，从而形成一个千丝万缕的既得利益集团。吕梁的邢利斌、太原的史国民等人就是典型的教训。

2.结构老化。一是农村党员队伍年龄偏大。娄烦县静游镇高旺则村42名党员，平均年龄为45岁，65岁以上共13人；米峪镇乡兴旺庄村27名党员中，35岁以下的党员只有4人；古交市河口镇河口村党员队伍从20多岁到80多岁都有，但整体年龄偏大。二是农村党员发展难，指标有限。调研中，各基层组织普遍反映现在发展党员困难，组织部门下放的入党指标较前几年明显减少，平均两、三个村共用1个指标，一方面是党员队伍年龄偏大，另一方面是年轻人想入党又进不来，农村党组织急需注入新鲜血液。三是农村党员队伍后备人才缺乏。例如古交市河口镇河口村的党支部书记，已经连续当了21年。这种连任数届的“老书记”在农村比较普遍，虽早有退意，但却苦于没有合适的接班人。村中有头脑、有能力的年轻人大多外出务工，真正愿意服务农村、扎根农村的人越来越少。

3.党性弱化。受市场经济和社会环境的影响，部分党员常年在外打工，不能及时接受党组织的教育管理，集体意识、服务意识淡化。一些无职党员党性观念弱化、组织纪律松弛，自我考虑的多一些，对村组织发展建设关心的少一些。有的群众嘲讽某些党员“每月交了几毛钱，七一换个纪念品”。与此同时，还存在流动党员管理相对困难的问题，部分党员既不转户口，也不转组织关系，成为“空挂户”党员。面对这些“问题”党员，农村基层党组织却缺乏应对的办法，有的甚至碍于面子遮遮掩掩，袒护包庇。

（三）农业现代化背景下，农村基层党组织干事创业的氛围不浓

全省实施“一县一业、一村一品”工程以来，农业现代化步伐大大加快。但从全省来看，致富带头人的数量仍然偏少，“各自为政，小打小闹”居多，市场竞争力较差，很难适应农业现代化的要求。究其原因，关键是没有形成科学合理的对致富带头人的激励机制，没有营造好干事创业的浓厚氛围。

1.服务意识不强。按照党中央精神在农村实施税费改革后，村级党组织既不收税，也不收费，对农民的制约少了。这就在农村普遍出现了党组织和村民“你干你的，我干我的”现象，村里的经济发展基本处于无组织状态。农村基层党组织既没有主动培育、扶持、服务致富带头人的意识，也不知道他们的发展困境在哪里，彼此之间的联系越来越少。

2.激励方向有误。为鼓励更多的致富带头人带动发展本村经济，当前的主要做法是将其吸纳为本村的两委班子成员，有的当选为村书记或主任，还有个别突出的干部兼任了乡（镇）政府的副乡（镇）长。当“官”之后的致富带头人，干事做不到公私兼顾、创办的产业产权不够明晰，其推广致富经验、路径和办法的过程也就备受争议，老百姓担心其借“公家的政策”满足私心，政府同事冷嘲热讽疑其“公私勾结”大发横财，闲话生非的不良之风破坏了干事创业氛围，带动作用也就无从谈起。

3.思想观念难转。广大农民致富愿望迫切，但由于缺乏资金和技术特长，无力组织起适应现代农业的生产经营方式。调研中有的村干部提到“发展首先是人的发展，人的观念不转变不会发展”，这种认识说明部分村委班子成员还是有改变现状的要求的。现在的关键是缺典型示范，缺现代农业理念的灌输与培养，缺现代农业技术的相关培训。娄烦县推广的马铃薯“青薯9号”品种平均亩产已达3000公斤，最高的5000公斤/亩，全县总产量达到11.56万吨，总产值2.54亿元，实现利润1.66亿元。这样的典型项目从个别人的大胆尝试，到现在的广泛推广，农民有一个思想转变的过程，需要基层党组织的率先尝试和示范。

（四）现有政策背景下，农村基层党组织开展工作受阻

在调研中，我们发现，在推进城镇化和农业现代化进程中农村基层党组织的作用发挥不充足，有很多因素是源于某些政策的弊端，集中表现在以下几个方面：

1.“两委”换届周期短，短期行为突出

根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村民委员会每届任期三年。实践中，“头年看、二年干、三年准备换”的现象普遍存在。这就导致本届村委班子在制定整村发展规划时，有的守成度日，得过且过，不愿也不敢放开手脚，大胆革新。有的一上任就搞短期突击，只顾眼前，不管以后。比如，为了办公益事业，有的变卖固定资产，有的长包机动地，有的拆东墙补西墙。几届下来，个别村存在家底不清，违法合同和协议一大堆的现象。有些村甚至出现了“前任”不敢交，怕露底；“继任”不敢接，欠一屁股债的现象。

2.惠农政策“撒胡椒面”，缺乏针对性

在调研过程中，广大农民对政府出台的一系列富含真金白银的支农惠农政策是认可的，觉得党和国家政策越来越好，越来越关心农民，但从长远的角度来看，有些政策没有产生实质性的效应。例如，补贴资金一旦分散发放到家家户户，几百元钱的补贴款是很难把农民的心思转到种植上的，其作用也就可想而知了。这种“撒胡椒面”式的扶持政策，既缺乏对重点项目的关爱，又难以形成释放活力的改革红利，农民得不到太多的实惠，基层党组织沦为了“发放员”。

3.转制村遗留问题突出，矛盾易激化

一是身份问题。农村变社区后，目前还只是停留在将村民农业户口变更为居民户口的层面上。实践中，这些转制村既不是社区也不是农村，已转制的村民并未能完全享受到与居民同等的社会公共福利等待遇，目前正处于农不农、居不居的尴尬状况。比如，从生产上看，村民虽转为居民，但不少农户仍然在从事农业生产，国家有关农业政策就因为他们已是居民户口而不能享受；从社会保障来看，居民应该享有的社会养老保险、医疗保险等社会福利和社会保障，转制村的居民却因为没有一个明确的政策而享受不到。古交市河口镇河口村是一个典型的转制村，虽已改为社区，但大家普遍反映所谓的“居民”待遇不如农民；娄烦县娄烦镇城东社区承担了尖山铁矿、煤气化、库区移民部分家属落户，但相关的待遇却跟不上，出现了同一个社区同样的居民，待遇却不同的尴尬现象，因此而产生的矛盾常常激化。

二是就业问题。农民转居民后，就业困难。其中原因是多方面的，农民自身的整体素质偏低，劳动技能单一，除了种田别无他长。古交市河口镇河口村在城镇化进程中，由于建有幼儿园、小学、中学的优势，吸引了周边村镇的大量人员向该村聚集。大量劳动力的进入，使得原村民的就业更加艰难。一些劳动强度大，收入又不高的工作，大多数村民都不愿去干，只好靠出租房屋的收入来维持生活，村民形象地把自己的现状定为“三无”，即无医保、无社保，无工作的“居民”。

三是产权问题。根据《森林法》的规定，由县级以上人民政府及时颁发林权证，同时注销原国有部门颁布的土地证，变更农村土地承包证，以便按照《森林法》的规定对其进行严格管理和执法，保护新增的这部分森林资源。换句话说，同一片土地上，要么农民种地发承包证，要么种树发林权证。前些年我省大力推进退耕还林工程，部分耕地退耕还林后，林业部门及时对农户发放了林权证，但以前的承包经营权证却未经合法部门注销，造成这部分农户手中同时拥有林权证和承包证，这种现象给基本农田划定和集体建设用地确权留下隐患，古交、娄烦两地大部分上访问题都因此造成。

三、对策与建议

推进城镇化，首先是人的“城镇化”，是农民向市民的转变过程，是思想、意识、技能、素养等各个方面的“城镇化”。推进农业现代化，首先是生产理念和生产方式的现代化，是生产、加工、营销等各个方面的转变。农村基层党组织作为农村工作的带头人要率先转变观念，以提升素质加强党组织的战斗力，以榜样示范加强党组织的先进性，全市有关部门要进一步加强对“三农”事业的关注和投入，提高惠农政策的针对性。

（一）摆脱资源依赖，夯实经济基础

传统观念“靠山吃山，靠水吃水”，其本意就是要因地制宜地发展生产。但小煤窑频发的矿难用鲜血警省着落后的开采模式，千沟万壑的地理环境和水资源的极度匮乏又制约着传统农业发展的规模化和现代化。因此，农村基层党组织必须摒弃过去的思维定势，这就需要在以下三个方面重新寻找自身的定位和发展模式，重拾对经济发展的话语权。

一是为谁干。这个问题毋庸置疑，当然是要全心全意为人民服务。但在市场经济环境下，各级村干部也要养家糊口，如果依然用过去的死工资、老办法已经无法调动起村干部的积极性。这就需要放开搞活，借鉴社区评星的办法促进农村党组织比学赶超，建立科学的绩效考核机制。

二是干什么。山西并不只有煤，素有“小杂粮王国”之称，且集中了全国70%以上的“地上文物”。在人们日益关注“舌尖上的安全”的今天，为今后我市农业发展提供广阔的空间。同样是种菜，古交龙子村的致富能手成拉旺带领全村百姓种出了高价菜；同样是土豆，娄烦的“青薯9号”成为了全省的品牌；同样是葡萄，小店华辰农耕园的采摘卖出了30元一斤。因此，农村“领头雁”的培训应转变方式，组织学员走出来看看，在参观中自然会有思考，在比较中自然会有出路。

三是怎么干。农村基层党组织要带头干，结合本地实际，大胆尝试，以自己的成功探索为全村百姓摸索出一条致富路。在调研中，我们发现农村党组织的威信如何，最关键的一条就是能否引领百姓发展生产，引领百姓致富。因此，各级党委要鼓励农村基层党组织闯出一条路，或政策扶持、或牵线搭桥、或税收减免，要以实实在在的成绩向告知百姓。

（二）强化法制教育，优化队伍结构

城镇化过程中巨大的利益诱惑对农村党组织的腐蚀是时下必须面对的问题，只有一手加强群众路线教育，一手加强法制宣传教育，才能构筑不愿腐、不敢腐的思想防线。因此，一要加强党性教育，提高宗旨意识，以段爱平等先进典型人物为农村基层干部树立学习的榜样；二要加强制度设计，公开、公平、公正地将农村各项事务放在阳光下依法依规运作；三要加强法制教育，以典型的案例教训为题材拍摄警示片，要让各级党员干部时刻保持警醒。

党员队伍的结构问题，关键是党员的进口和出口不畅通。进口不畅通，是因为近年来入党指标分配不合理，党政机关和高校学生比例偏高，企业、农村等基层单位倾斜比例偏低。出口不畅通，是因为现行的党纪党规对不合格党员的处置没有明确的细则，基层党组织缺乏制约的手段和办法。

因此，一方面，要适当调整入党积极分子的比例，加大对农村积极分子发展的比例。另一方面，要在坚持教育、挽救多数的前提下，进一步加大不合格党员处置力度。

在处置不合格党员中，要注意两个方面：一方面，要明确不合格党员的衡量标准，采用定性和定量相结合，应当结合当前工作实践，将党章中原规定的“不履行党员义务，不符合党员条件”进一步细化，比如可以将违规聚众闹访、带头参与封建迷信活动、信谣传谣、包养情妇等行为列入细化标准；另一方面，要针对党员的实际情况，将在岗党员与离退休党员，领导干部党员与普通党员，机关事业单位党员与农村、企业、新经济组织党员等不同群体区别对待，他们所处环境不同、地位不同、待遇不同，不合格的标准和表现也不尽相同。

更为重要的是，要建立健全一套处置不合格党员的机制，把及时处置不合格党员贯穿于党员管理工作中，使之经常化、制度化，坚决把那些思想上已经退出、不符合党员标准、不愿意发挥模范作用的人“请出去”。处置不合格党员应结合民主评议党员来进行，既要在党内面对面地开展批评与自我批评，又要采取多种形式，组织群众对党员进行打分。通过民主评议党员，加强对党员的教育，严肃处置不合格党员。凡是不合格又不愿改正的，劝其主动退出；劝而不退的，予以除名；虽然不合格但愿意改正并有决心按党员标准要求自己的，采取限期改正的办法，继续帮助、教育，到期不改正的予以除名；凡是本人要求退出的，应予批准。只有使不合格党员的出口渠道畅通无阻，才能更好地提高党员队伍的整体素质，保持党员队伍的先进性、纯洁性，增强党组织的凝聚力和战斗力。

（三）榜样示范带动，提升生产水平

生产发展，是建设社会主义新农村的中心环节，同样也应该成为农村基层党组织建设的中心工作。农民的传统观念需要榜样的示范，基层党组织要想推进城镇化和农业现代化融合发展，就必须因地制宜，在三个环节做文章：

研发。以“沁洲黄”为代表的省内知名小杂粮品牌现在仍以简单的分类包装出卖为主，并没有形成对杂粮真正意义上的加工。外地人虽知多食杂粮有诸多好处，奈何自己不会制做，特别是南方人，几乎不会在自家做面吃。比如，可否将白面与豆面、荞面等杂粮混在一起做成像方便面一样的面饼，即冲即食，提高杂粮的产品附加值，打好维持生命健康安全的“营养”牌。

包装。产品的包装不必奢华，关键是打“绿色”牌、“健康”牌，特别要将多食杂粮的好处与保持人的生命健康联系起来，甚至可以采用单独印制说明书的方法，将产品的优点进一步合理放大。比如，山东平度出产的“马家沟”芹菜，说明书中将其芹菜夸成神丹妙药一般，一般品相都卖到了88元一斤，极品甚至卖到188元一斤。

营销。食品贵在新鲜，无论是城郊区既有的蔬菜种植基地，还是加工之后的特色农产品，都可借鉴现代物流配送的方法，通过扫描每个产品的二维码，就可查寻到该产品采摘、加工、包装、运输、到货的每一阶段的时间点。这样的高端营销专门针对有较好经济基础的家庭，关键就打“鲜”字牌。

“没有引领示范，农村基层党组织威信不会高；没有带动致富，基层干部的话不会有人听。”这是在调研过程中，课题组成员的一个最大感触。于太原这样的近郊农业来讲，农村基层党组织应该准确把握都市农业的市场前景，推广特色农产品“高大上”（高端、大气、上档次）的开发模式，推动传统农业生产力水平提档升级。

（四）适时调整政策，妥善解决问题

《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的村民委员会三年任期不可能轻易改变，但一个村可持续的发展应该有一个较为长远的规划。既不能饮鸩止渴，追求短期效应，也不该畏首畏尾，满足于现状。这就需要在有关政策上进行调整跟进，发挥其科学的导向作用。

一是对干部的激励。调研中，村干部在待遇保障方面反映较多的是没有社区干部一样的基本保险。这些保险是国家赋予每个劳动者的最基本保障，村干部们理应同等享有。对成绩较为突出的村干部，应该继续以考录择优的原则充实到乡镇公务员队伍中来。对农村致富带头人，应该鼓励其带动村民共同致富，不必非要吸引到干部队伍中来，亦官亦商，反而影响了个人的精力。

二是对事权的松绑。现有的支农惠农政策不少，但大多是撒了“胡椒面”，缺乏对“三农”事业具体项目的针对性。要按照财权与事权相适应的原则，相信基层党组织，相信基层民主，完全有能力自主决定好支农惠农资金的用途。这不仅可以调动基层干部工作的积极性，更能集中财力办好村民共同认可的大事。同时，还应该减少基层的经费摊派，减少基层的接待支出，从整顿吃喝开始，各级干部下乡要自付饭钱，真正减轻基层的负担。

三是对身份的界定。转制村是我省转型过程中的特殊情况，出现的身份界定不清、产权纠缠不明，说到底是有关职能部门推诿扯皮、不敢担当的结果。要加大对这些政策性遗留问题的调研，按照因地制宜、尊重民意的原则，尽快明确界定转制村的身份问题，随后的待遇问题、产权问题也就迎刃而解。待遇不平等，会使老百姓产生心理逆反，农村的城镇化变为“被城镇化”的时候，很多社会问题就会随之产生。

按照党的十八大报告要求，城镇化和农业现代化要相互协调，作为推进这项工作的领路人，农村基层党组织重任在肩。各级党组织应该倍加重视当前农村党建工作中存在的矛盾和问题，进一步解放思想，拓宽思路，按照“多予、少取、放活”的方针，真正把党的十八届三中全会释放的改革红利落实到位。

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[2]蔡世忠.河南省新型农业现代化发展思路与保障体系建设[J].江苏农业科学，2013，（11）.

[3]曹 扬，郑培君.完善体制机制 畅通党员出口——基于太原市党员出口现状的分析[J].中共山西省直机关党校学报，2013，（6）.

[4]顾仁光.如何提高党员队伍的整体素质[J].党史博采（理论），2013，（7）.

[5]中共中央、国务院.关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见[N].人民日报，2014-1-20.