山西省行政审批制度改革探讨

徐 芳

（中共山西省直机关党校，山西 太原 030021）

深化行政审批制度改革，继续减政放权，推动政府职能转变，是党的十八大提出的重要任务，是新一届政府开门执政的第一件事。我省发改委高度重视并积极主动大力取消和调整行政审批事项，改革成效显著，但仍然存在一些问题，需要进一步在更大范围和更深层次上，探索创新行政审批的方式。

计划经济条件下的行政审批是政府配置资源的主要手段，其最大弊端是限制了社会经济资源的合理流动、市场主体的平等竞争和自主决策，影响了市场机制对资源配置基础性作用的正常发挥，阻碍了社会生产力的发展，行政审批的改革势在必行。

一、目前行政审批制度改革的必要性

深入推进行政审批制度改革，是加快推进政府管理创新和自我革命的重要内容，是贯彻落实科学发展观，适应社会主义市场经济发展，构建社会主义和谐社会，实现美丽中国梦的必然要求。对于建设法制政府、服务政府、责任政府和效能政府意义重大。

（一）强化行政审批制度改革是上层建筑适应经济基础的客观要求

上层建筑要与经济基础相适应，经济基础改革要求上层建筑改革与之相适应，这是经济社会发展规律的客观要求。社会主义市场经济的根本特点是企业自主的市场自行调节、社会自我管理，依法从事各种社会活动。简而言之，市场经济是法制经济，而不是审批经济。政府应该把企业自主决定、市场自行调节、社会自行管理的事务，交给企业、市场和社会中介组织。用另一种说法，叫做还权于基层、权力下放、重心下移、还利于民。

（二）强化行政审批制度改革是建设法治政府的内在要求

行政审批制度的改革有利于约束和规范行政行为，更好地实施“依法治国”方略。建立法治政府的核心是促进各级政府依法行政，约束和规范行政权力，使行政权力授于有据、行使有规、监督有效。以合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求规范审批权和审批行为，有助于促进法治政府建设。

（三）强化行政审批制度改革能从源头上预防和

治理腐败

推进行政审批制度改革，规范行政审批行为，有利于建立结构合理、配套科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，有助于增强行政审批的透明度，便于公民、法人和其他社会组织对于行政机关及其工作人员的监督，是优化经济发展环境的重要方向。从近年来许多政府干部，有的甚至是高级干部的违法违纪案件的情况看，大多数犯罪分子都是利用手中行政审批项目的权力，权钱交易、以权谋私，最终走上犯罪道路，受到了法律的制裁。因此，进行审批制度改革是从源头上预防和治理腐败、消除滋生腐败的土壤条件的一项重大举措。

（四）强化行政审批制度改革是与国际规则接轨的迫切需要

中国已经加入了WTO，但我国的市场经济法律体系还很不完善，当务之急是按照国际惯例接轨的要求，对现有的法律、法规和政策及审批制度进行全面、系统的清理，凡与世贸组织规则不一致、相抵触的就要抓紧进行修改、调整、甚至取消。必须明确WTO的一个基本原则就是透明、公开、公正、法制。而我们某些法律、法规一到审批者手里，就会出现“灵活运用”、“看人裁量”、“暗箱操作”等非规则行为，这恰恰是与WTO的游戏规则背道而驰的。我国的行政审批制度与国际接轨，必须改变那些过时的、不合理的审批制度。

二、山西省行政审批制度改革的主要成效

1.简政放权见成效

山西省自2001年行政审批制度改革工作以来，先后进行了11次取消、调整行政审批事项，取消调整了1521项行政审批事项。据统计，省本级行政审批项目涉及45个部门共593项，其中行政许可项目537项，非行政许可项目56项。为了统一思想，省审改办专门成立了项目清理工作小组，清理小组分期分批与45个省直审批部门进行了面对面多次沟通协商。最终，省审改办与省直有关部门签订了取消、调整和保留的行政审批项目确认书。经过精简后，我省保留实施的省本级行政审批项目269项。全省各地审批制度改革取得了明显成效。

2.流程优化促效率

本着“环节最少、时间最短、服务最佳”的原则，省发改委在继续执行好各项投资管理规章、制度基础上。着力规范审批行为，按照“一项一卡一图”的规定，对保留的省本级行政审批项目，进行了流程优化，完善了每个审批项目的设定依据、实施部门、办理环节、办理时限等内容，做到了项目清楚、内容全面、流程清晰、明白易懂，切实减少了审批过程中的随意性和自由裁量权。把审批过程严格控制在“受理、审核、审批、办结”四个环节以内，简化了审批程序。

3.审批公开、高效便民

省发改委坚持网上办公、信息公开，不让任何一个项目的审批流程游离于社会监督之外。根据电子政务发展的要求，我省发改委对行政服务大厅进行了设备更新，安装了音频、视频监控系统，建立了行政审批服务大厅受理、专业处室审核、委领导签发三级网络终端连接。目前，保留实施的269项省本级行政审批项目监督工作全部纳入省惩防体系信息网电子督察平台。从实践效果看，完全能够对行政审批有关行为进行实时、程序、时限、综合、异常、收费、投诉等监察，使审批过程阳光、透明、高效便民。

三、山西省行政审批制度改革存在的问题

从山西省行政审批制度改革的整体情况看，运行比较平稳，取得了明显成效。但是与先进地区比较，与我省经济发展需要相比，与公民和社会需要的期望相比，还有相当大的距离，深化行政改革还有亟待要解决的问题。

1.认识不到位，创造力不足

现在有的同志对转变职能，改革行政审批制度有一点厌倦感，感觉改了这么多年了，现在该减得都减得差不多了，存在歇口气的思想。有的同志认为，深化行政审批制度改革，主要对上面的有实权部门，我们基层都是执行性的，我们只要把上面下放来的接好就行了，至于自己有没有改革，想的不多。还有的同志认为，我们自己原来就有好多事情没管住，没管好，如果再减很可能会影响社会、经济的秩序，生怕放了权影响管理的成效。有的领导同志还觉得现在干部的待遇不高，有一点点审批，有一点权限，能有一点调动积极性的资源。认识不到位，改革创新的动力必然就不足，因此必须从思想上认识，行政审批是一个不断地改革进程，在新形势下，我们要启动内需，我们要发展经济，走出下行的压力，关键要和中央国务院保持一致，将改革行政审批制度作为一项重中之重，提到议程上来，从思想上真正提高，真正重视起来。

2.行政审批还存在数量多、随意性大、成本高的问题

一是数量多，表现在两个方面，首先，是审批的规范框架限定比较多：我们国家的行政审批事项，除了法律法规规定之外，还有很多由部门规章和地方政府的规章规定的，规章以下规范性文件设定的审批事项较多。这就导致了我们的行政审批数量屡减不小。其次，审批的机构多：从设定行政审批的机关看，上自全国人大常委会、国务院，下至到乡镇政府，甚至连乡镇政府的派出机构行政管理区，也都在设定行政审批。这种行政审批设定权限不明确，随意设置审批事项的情况较为严重。

二是随意性大。审批的过程自由裁量权太大，这里包含三个意思，一个是审批的程序不完善；第二个审批的方法不明确；第三监管的力度不够。

三是成本高。虽然在2011年的时候，中办国办下发了文件，要求做到行政审批“两集中”、“两到位”，每个部门的行政审批要集中到一个处室来进行审批，要集中到行政服务大厅进行审批，但是这些落实得很不到位，现在审批权分布在部门内部各个处室的现象仍然比较常见，这就造成了审批权力的交叉重叠，多头管理，然后导致了互相推诿，甚至滋生腐败，影响了审批的效率。

3.行政审批制度改革中配套措施跟不上

行政审批制度改革中，如果只改革审批制度，没有其他体制配套改革，很难推进审批改革。这次行政审批制度的改革，是在新一轮的政府体制改革、机构改革，以及转变职能，简政放权的背景下进行的。目前，政府的经济体制、政治体制、文化体制等各项改革都在陆续进行，但各种改革之间存在着各自为政、相互独立的问题，缺乏有效的衔接。此次行政审批制度改革不仅仅是为了解决眼前制约发展的矛盾，而更加注重整体性制度构造，涉及经济、社会、文化、生态环境等各个领域，重在激发市场、社会、中央和地方各个方面的活力。但是，目前没有足够的能力和资源来配套，配套改革的难度要比审批改革的难度更大。

4.社会公众参与度不够

审批制度主要是审批公民、法人和其他社会组织的，是和他们打交道，是在规范政府和他们之间关系的，他们不参与，或参与度不够，仅仅是政府这一方发挥作用，很显然，一方动力不足，会造成另一方面的问题，那就是到底哪些该放，哪些不该放；哪些是阻碍公民、法人完全可以根据市场需要来配置资源的一些审批环节等，由于社会公众参与度不够，所以，他们的意见很难完全吸纳到审批制度的改革中去，因此，这也是一个问题。

四、山西省行政审批制度改革的建议

1.进一步解放思想，转变观念

随着市场经济的发展，市场的要求、社会的要求、人民群众的要求，在不断发展变化。和新要求相比，我们的审批制度需要进一步地改，思想必须进一步地提高。创新思维方式、强化服务意识，增强改革的积极主动性和创造性，结合自己的实际，不断提高工作的科学性、创新性，改变以审批促监管的陈旧观念，从审批权向“核准权”转变，努力实现政府由权力型、审批型向法治型、服务型转变，强化各职能部门和工作人员“服务至上”的工作观念，结合自身实际提倡团队合作精神，每个人在整个改革中，各尽其才，各尽所能，尽可能为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的服务。

2.进一步精减行政审批事项

充分发挥市场的基础性作用，坚持市场优先和社会自治原则。凡是通过市场机制能够有效调节的问题，凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定的事项，凡行业组织或中介机构能够自律的事项，政府都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项，一律不设前置审批。政府的行政审批权限要不断缩小，对市场主体的直接干预应不断减少，让市场调节手段在经济发展过程中起基础性作用，充分尊重市场的自由。

3.进一步提升行政审批集中服务能力

要依托目前的服务大厅或者行政中心，集中行使审批权。政府要继续深入推进行政审批流程再造，建立“集中办公、人员到位、集中审批、授权到位的两集中、两到位”行政新体制。从根本上解决“多头办理，成本高”的问题，同时，进一步完善审批协调机制，强化行政服务中心的审批协调功能，提高行政效率。

4.进一步规范行政审批行为，推动行政审批法治化

行政审批必须以法律、法规为依据，严格依照《行政许可法》的各项要求，确保各项审批工作的规范运作。要建立健全审批配套制度，使行政审批工作步入规范化、制度化和科学化轨道，把依法行政、合理行政、程序正当、权责统一、高效便民、诚实守信的基本要求，贯穿于改革的全过程。不断加强对改革后续工作的研究和落实，对于已经减掉的一些事项，要设计出有效的叫停的方式，有效的事中监管和事后监管，防止管理上的脱节；对于保留下来的审批事项，要研究监督制约的方法，更重要的是建立严格的责任追究制度，明确审批部门和审批人员应负的责任。

深化行政审批制度改革，是政府的一场自我革命，是对传统行政管理体制的变革和扬弃。要站在深化改革，加快发展和切实把人民群众的利益实现好、维护好、发展好的高度，转变职能，规范和正确行使权力，提高行政效能，深入推进行政审批制度改革，为我国经济社会又好又快发展服务。