我国现行社会保障制度的概况与反思

周利兵

（南开大学周恩来政府管理学院，天津 300071）

新世纪以来，国家发展战略重心与执政理念的转变迎来了以和谐社会建设为目标的民生事业大发展。新型农村合作医疗的迅速普及，农村最低生活保障制度的建立，新型农村养老保险制度的实施，极大地满足了农民社会保障需要，也体现了党和国家的决心和能力。虽然社会保障制度体系基本覆盖了农民群体，但由此也带来了更繁杂的社会保障制度“碎片化”困局，加重了未来社会保障体系的整合难度。所谓社会保障制度碎片化，就是指各个社保项目之间的制度性区隔，其本质就是不同的人享有不同的保障待遇。

党的十八大报告在提出统筹推进城乡社会保障体系建设中指出，“社会保障是保障人民生活，调节社会分配的一项基本制度。要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。”制度碎片化将是我们下一步改革与制度重建的起点与突破口，对社保制度碎片化的探讨与反思，将有助于我们凝聚共识，努力构建有中国特色的社会保障体系。

一、中国社会保障制度碎片化的起源与现状

20世纪90年代初，国家深化国有企业单位改革，为实现减员增效的公司制市场主体改革目标，破除企业大包大揽的单位制特征，出现了大量的下岗失业人员。为了配套国企改革，减少改革阻力与社会成本，社保制度就被国家重新建构，以应对改革中出现的问题，化解改革难题，发挥社会保障“安全阀”和“稳定器”的功能。中共十四届三中全会审议并通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》确定的社会统筹和个人帐户相结合的部分积累制养老保险模式，主要针对正规就业人群。随着改革的深入和参保覆盖范围的扩大，国有企业职工早已应保尽保。当统账结合的制度模式进行推广时，其弊端就显现出来了。市场经济环境下大量流动人口涌现，非正规就业成为解决包括下岗失业人群在内的主要就业方式。这种养老保险制度设计就难以起到真正保障作用，无法有效承担起为民众提供有关未来安全预期的功能。制度缺陷很快以流动人口比较集中的广东省出现的大量农民工“退保”现象显现出来，并有增无减，一年比一年严重，截至2007年底已办理退保手续1000万人。

我国一直存在着城乡二元经济结构，并由此产生了不同内涵的二元化形式。社会保障制度建也存在城乡之别，改革开放以来，依赖于农村集体经济组织管理体制的各类保障名存实亡，养老和医疗两大领域的需求完全由个人及家庭承担满足。城镇职工养老保险与医疗保险体系的建立，并没有及时考虑到农民群体的需求。新世纪以来，随着“工业反哺农业、城市支持农村”历史新方位的确立，国家针对亿万农民群体迅速建立起来了新型农村合作医疗制度、农村最低生活保障制度及新型农村养老保险制度等一系列社会保障。一定程度上避免了农民“因病致贫、因病返贫”等风险。但是，农民与城镇职工分属不同的社会保障体系中，其制度规定与待遇标准都不一样。于是，中国社保制度就逐渐呈现出一个深度碎片化发展的趋势，即社保制度碎片中仍有碎片。

社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。其核心是社会保险，社会保险一般包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险五个险种，目前各种险种存在不同制度体系，且体系之间不能衔接，转移接续困难重重。如养老保险体系按单位性质、不同群体分别实行不同制度，有机关事业单位养老金制度、企业职工基本养老保险、城市居民养老保险、农村社会养老保险、被征地农民养老保险、双女儿家庭养老保险、农民工养老保险，不同养老保险制度相对独立，待遇区别较大；医疗保险存在职工医疗保险、城镇居民医疗保险、“新农合”；最低生活保障制度区分为城镇居民最低生活保障制度和农村居民最低生活保障，待遇上也存在很大差别。

社保碎片化问题突出表现为：一是城乡社会保障体系二元化分割，城乡社会保障项目和待遇水平差距较大；二是城镇社会保险统筹层次过低，县市级统筹单位之间的社会保险基金分割运营；三是政、企社会保障制度分割，企业和机关事业单位工作人员养老待遇差距悬殊。总之，“制度碎片化这个问题在过去的社会保障形成过程中是很难避免的。它不是什么人、什么部门的主观错误造成的结果。因为我们国家情况复杂，人口众多，经济制度和社会体制都经历了剧烈的深刻的转型过程。可以说，每一个“碎片”（单个制度）的形成，在当时都是合理的、有必要的。很难设想在纷繁复杂的改革过程中，谁能设计出一个万能的整体方案，并且得到一贯地执行。”[3]

二、中国社会保障制度碎片化的形成原因

我国社会保障制度碎片化的形成是一个历史过程，碎片化过程是逐步形成并不断加深的。

首先，“我们国家的社会保障是在一个很长的过程中，逐步逐步地、一片一片地建立起来的，而且，往往都是采取应急的方式，这就造成了制度‘碎片化’情况相当严重。”“无论是早期的社会保险，还是后来的各种社会救助政策的实施，我国大多数社会保障项目的选择和出台是为了应对当时的问题，而不是从长远的战略视角出发而制定的。与“摸着石头过河”的改革策略一样，我国社会保障制度的改革过程也是为了应对当时一些迫切需要解决的经济和社会问题而实施的。”[4]这个原因与相关学者提出的我国社会保障事业在起步时期缺乏顶层设计是一个问题的两面。我国的社会保障制度改革是渐进性的实践，采取渐进的方式是我国社会保障制度改革的特色和经验。一个社会项目的变革往往采取先行试点的做法，试点可行后就逐渐扩及到更大范围来建设与发展。试点先行的渐进改革方式匹配了我国整个改革事业的渐进过程，与政治、经济等方面的改革形成相互呼应之势。试点先行、渐进改革的策略，避免了社保制度直接全面变革时可能出现的重大危机。但是，这种做法也使我们错过了最佳的制度整合时机，造成了社会保障制度公平性的缺失，延误了我国经济转型的步伐，也使制度整合、体系整合显得急迫而复杂。这一策略即“摸着石头过河与先行先试”在经济领域取得了很大成功，是不是也应该完全照搬来指导我国的社会保障事业，是一个值得探讨的问题。

决策体制的“程序非正义”[5]也造成了社保碎片化。有学者指出我国传统公共决策体制的三个特点：第一，决策主体单一，缺乏民众参与；第二，决策方式偏重经验取向，科学化程度不够；第三，决策缺乏法制化，决策过程缺乏制度化及程序化，主观性强。社保制度建设中表现出明显的自上而下特征，说明我国社会保障制度改革与建设缺乏相关群体的参与，决策主体单一。相关群体尤其是利益受损的弱势群体的权益诉求渠道不畅，无法参与进有关社保制度的决策过程中。单一决策主体更倾向于“拍脑门”式决策方式，更注重更高级别领导的经验认识与个人意志。由于缺乏整个社会的参与，制度的规定就很难在层级政府间被忠实的贯彻执行。作为政策指导性原则，制度规定只是肯定了各地政府努力的大致方向。

其次，我们关于社会保障有偏差的观念认识及对社保制度的认识不足也促成了社会保障制度碎片化的形成。那些认为社会保障是消费型的支出，需要花费大量财力的观点是错误的。其实，从世界各国社会保障发展历史来看，社会保障制度是有助于经济社会健康持续发展的。再就是关于社会保障建设与经济社会发展水平之间关系的认识。先前我们总是以国家经济总量不大、政府财政不足等为由，政策优先服务于经济发展大局，并把我国经济上相对于西方发达国家的落后差距作为我国社会保障制度不健全、覆盖面窄等问题的原因。这些有偏误的认识很难使得社会保障事业能够成为一项单独的事业被重视起来，只能作为经济改革发展的配套性建设，起到稳定社会与减少改革成本的作用。这种社会保障不健全的落后状况在增量改革的过程中还可能被淡化，但是，随着收入差距的拉大，社会保障的需求就迅速强烈起来，社会保障的再分配功能就急需发挥出来。

三、中国社会保障制度碎片化所带来的影响

首先，社会保障制度碎片化损害了整个社会的公平、公正价值观念，使得党和国家构建和谐社会以及转变执政方式为建设“服务型”政府缺乏合法性来源，带来进一步改革民意基础的缺失与推进深化改革工作的成效甚微。

制度碎片化带来的社会不公已被国内社保领域专家学者取得共识，如关信平教授在《当前我国社会保障制度公平性分析》一文中，五次提到了社会保障制度碎片化，但是每次提到时社保碎片化都成为了当下我国社会保障制度不公平的一个原因。“从具体的制度原因上看，导致当前我国社会保障公平性问题的原因一是社会保障制度的碎片化问题，二是普惠性福利不足，三是政府公共资源‘逆向调节’的问题。”景天魁教授也指出，“不公平问题是制度碎片化必然带来的。制度碎片化本身带来的差别，形成制度区隔，又限制转移和接续，应对人口流动的能力就差，也必然对社会保障的可持续性带来一些值得忧虑的影响。”碎片化的现实表现就是待遇不同，不同的群体参与不同的社会保障体系，而且社保待遇的差别在一些群体之间还非常大。有数据显示，城乡收入差距在把社会保障等福利待遇考虑进去后，差距水平显著增大，城乡实际收入之比达到6比1。郑秉文教授也撰文指出碎片化不利于社会公正，“社会保障的一个重要特征应该体现社会正义和社会公平。但在多种退休制度下，社会保障制度建立在群体特征的基础之上，退休待遇存在差异并具有不断拉大的趋势。”[6]

其次，碎片化所带来的制度性排斥，限制了劳动人口的自由流动，不利于统一的劳动力市场的形成和建立。郑秉文教授撰文指出，“在社会大转型时代，劳动力要素流动是市场经济的一个内在要求，全国大市场的形成有赖于社保制度的配套和支持。”碎片化造成的各类社保制度间无法有效转移接续，不利于人们的空间位移。碎片化导致的制度性区隔问题，极大地损害了流动人口的社会保障权益。农民工流动群体的大规模流动就业，各类正规就业者在不同就业单位间的转换职业，都被社保碎片化拖累。“在多种退休制度下，不但农民工难以转续社保关系，就连机关干部向私人部门、私人部门向公共部门、私人部门跨省市的流动，社保关系转续也都统统成为难题。现阶段社会矛盾、社会冲突等较为突出，在落实中央提出构建和谐社会的战略部署中，保持良好的社会流动是维持社会稳定的一个重要‘稳定器’，否则，制约社会流动的社保制度就将成为一个潜在的‘火药桶’。”这也带来流动人口社会融合困难，不利于和谐社会的建设。流动人口尤其是农民工的退保现象也使我们认识到，碎片化不利于扩大社保的覆盖面，不利于社保制度的长期建设与可持续发展。

再次，制度碎片化也不利于拉动内需。外贸依存度过高的发展方式，已经在2008年的金融危机中为我们带来了警示，必须通过建立健全透明有效的社会保障，促进人们的消费决策，提振消费信心，才能使得我国经济持续健康平稳的发展下去。中国农村人口占总人口70%左右，拉动内需就不仅仅是城市的事情，重心仍在农村及农民。为了促进农民消费，就需要统筹城乡社会保障体系，就必然要解决制度碎片化问题。我们要确立社保制度促进经济增长的明确政策理念，发挥社保制度体系促进居民消费行为和扩大内需的功能。只有建立健全的全国统一的社会保障制度体系，才能更好地支撑我国经济发展方式的转型，实现我国经济由投资与外贸拉动为主向内需拉动为主的积极转变。

最后，社保制度碎片化还成为社保制度改革的阻力，如关于延迟退休年龄引发的争论。制度正在定型，并逐渐固化，相关的利益获得者会在政策改革过程中进行阻挠，延迟制度整合的时机。“机关事业单位的养老改革必须得动，如果不动，任何改革都是劳神费力，就是‘碎片化’，绕来绕去还是没有把机关事业单位搁进去。”[7]

总之，社保碎片化所带来的不利影响，使得人群之间的区隔越来越明显和固化，造成不同人群间的仇视与冲突。当弱势群体“因病致贫、就业无门、养老无托”等，就会铤而走险，造成整个社会更大的“维稳成本”支出。

四、中国社会保障制度碎片化带给我们的启示

“社会政策的碎片化并不是我国独有，其他一些国家也有较为严重的碎片化特点，一些发达国家也是如此。”[8]结合世界其它国家的社保发展历史，并对我国的社会政策反思，有助于建立“增强公平性、适应流动性、保证可持续性”的社保制度体系。

（一）确立公平、公正的社保理念

现代社会保障制度的核心价值理念是公平、正义、共享。这一制度应当平等地对待每一个国民并保障满足其基本生活需求，普遍性地增进国民的福利。如同市场机制强调并追求效率，社会保障天然的就应该追求社会公平，实现社会正义。首先，通过社保立法，保障每一个公民平等的社保权益，并通过一定的程序正义保障实现这一权益。其次，通过再分配机制，如财政转移支付，免除少部分人的生存危机，保护正义底线，不使每一个公民因各种风险而无法生存下去。公平与正义正是通过共享机制得到实现的，共享既是社保追求的基本目标之一，也是实现其它各种目标的基本手段，它强调风险分摊和互助共济，是以集体的互济、群体与个体的互助来分散个体遭遇的风险，进而促进整个社会的团结与融合。[9]

只有确立了社保制度的公平性理念，才可能建立健全覆盖城乡的有中国特色的“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的社保体系。

（二）政府主导、顶层设计

世界上社会保障做的较好的国家所走过的社保历程告诉我们，社保制度建设必须要有顶层设计，必须要在政府的主导下积极构建。改革我国社保制度的碎片化，急需尽早尽快作出顶层设计，制定出一揽子行之有效的政策，弥合制度漏洞，实现社保体系一体化。

顶层设计不单单是政府一方面的事情，需要各方利益主体的参与，是各种利益集团博弈的结果。朱南军就指出，“中国社保改革缺的是‘顶层博弈’而非‘顶层设计’”。唐钧也明确说：“真正的难点，恐怕就在于利益调整。利益调整，涉及地区利益、群体利益。等全国统筹的时候，中央和地方的利益也有一个调整问题。”只有经过各方群体博弈之后的顶层设计方案，才能形成改革的共识，才能真正推进改革进程。但是，弱势群体的弱势地位是不得不考虑的问题。不管形成怎样的顶层设计，都必须要顾及并照顾到弱势群体的保障权益。

国家（政府）应承担主要的福利供给责任，逐步增大公共福利支出。改革以来，我国的社会政策一直以减轻企业(国家)的社会负担、增加家庭和个人责任为主导思想。但是，随着我国综合国力的提升，经济总量的扩大，社会建设被提上日程。社会保障和社会福利支出占GDP的比例、占财政支出的比例应该随着我国经济总量及政府财政收入的提高而不断达到并接近国际水平（发达国家或发展中国家的水平）。当然，这也不是说社会保障和社会福利支出越多越好，需要科学计算与评估，找到需求和供给的平衡点，最大程度地实现社保制度对国民收入分配格局的调节力度，最终达到国民福利与国民经济同步发展的目标。

必须明确政府主导而非政府包办，要合理分担确认政府、社区、家庭、个人等的责任，调动各方积极性，让各方都参与进来，实现社保制度的可持续及对经济发展的促进作用。

[1]关信平.朝向更加公平、平等和高效的社会政策——对我国社会政策公平性的理论思考[J].广东工业大学学报（社会科学版），2013，（3）：5-10.

[2]唐 钧、吕学静、青连斌、汪释英、赵鸿文.社保走向全国“一盘棋”[J].时事报告，2012，（8）：28-37.

[3]景天魁.社会福利发展路径：从制度覆盖到体系整合[J].探索与争鸣，2013，（2）:32-39.

[4]张秀兰、徐月宾、方黎明.改革开放30 年:在应急中建立的中国社会保障制度[J].北京师范大学学报（社会科学版），2009，（2）：120-128.

[5]赵晓芳.从程序正义看社会保障碎片化[J].理论月刊，2012，（12）：128-132.

[6]郑秉文.中国社保“碎片化制度”危害与“碎片化冲动”探源[J].甘肃社会科学，2009，（3）：50-58.

[7][8]郑秉文.法国高度“碎片化”的社保制度及对我国的启示[J].天津社会保险，2008，（3）：41-44.

[9]郑功成.中国社会保障改革与未来发展[J].中国人民大学学报，2010，（5）：2-14.