基层社会组织参与应急管理的困境与对策

于小艳

（惠州市广播电视大学，广东 惠州 516000）

一、基层社会组织参与应急管理现状

目前我国的突发性事件频繁发生，汶川地震、三鹿事件、拉萨3.14事件等对我们的安全造成了很大的困扰。如果由基层社会组织单方面的承担在应急管理中的全部责任，会造成其宏观管理能力的弱化，不适用于应急管理中高效、快捷的要求。这就需要充分调动民众积极性和参与度，处理好基层管理组织和社会公众之间的关系。然而在实际中的情况却是民众尚未发挥其积极作用。存在基层社会组织应急管理中公众参与法制化缺失，公众的应急管理参与意识淡薄、应急参与能力水平低，应急管理中公众参与的组织基础薄弱，基层社会组织应急管理部门对公众参与的忽视，基层社会组织数量不多、力量有限、发育不全，与此同时，专门的基层社会组织作为官办社会团体，行政色彩浓烈等一系列问题，严重制约了我国基层社会组织应急管理工作的正常开展。

二、造成基层社会组织参与应急管理困境的原因

近年来，基层社会组织得到了较快发展，但基层社会组织在应急管理中的问题也很明显。基层社会组织的服务系统不完善，应急管理工作不到位，使之还不能完全与社会发展与居民生活相协调。而造成这种基层社会组织参与应急管理困境的原因主要体现在以下几个方面。

第一，相关法律政策的不完善，成为开展基层社会组织应急管理工作的障碍。这表现在两方面：其一，法律法规与基层社会组织之间的不协调。导致基层社会组织的监督管理工作无法有效进行。监督工作开展难度大，而且没有取得很好的成效，同时相应的法律法规不具有实践性，配套的法制措施并不完善甚至缺失，给基层社会组织参与应急管理工作造成了很大的困难。再者，虽然法律对基层社会组织应急管理有一些针对的措施，但在具体操作上却困难重重。尤其是应急管理中很大程度都依赖个人寻找法律依据，这会造成对应急管理工作的不敢惩罚。其二，法律政策不适用于现在的基层社会组织应急管理工作，不能有效提高基层社会组织应急管理工作的效率。但是政府与基层社会组织之间的有效政策还未宣布，甚至一些法律政策根本没有，这也成为了基层社会组织参与应急管理工作的一大难题。

第二，监督力度不够，影响基层社会组织参与应急管理工作。具体表现在：一是基层社会组织自制力不够。二是参与基层社会组织的人员工作没有落到实处。三是基层社会组织将工作重心放在与政府的同步上，弱化了对社会的应急服务。四是政府工作制约基层社会组织工作的开展。从这些问题反映出来的，是基层社会组织本身就是政府工作要求而建立，这样的基层社会组织从自身利益出来，很大程度上只在乎自身本职工作的完成，甚至还认为基层社会组织的工作只要得到政府部门的支持就尽善尽美。忽视对应急管理工作的重要性，甚至对基层社会组织参与应急管理工作采取不作为的方式。从另一个角度来看，由于政府对应急管理工作起着主导作用，使得很多本应该分担到基层社会组织上的工作仍由政府来履行。这样，基层社会组织的应急管理工作无法正常开展，基层社会组织的参与应急管理工作变成了挂名却没有做出实事的行为。

第三，社会环境的限制，影响基层社会组织应急管理工作的开展。其一体现在社会法律意识的淡薄，影响到基层社会组织应急管理的工作力度。其二是现在的社会法制模式不适用于基层社会组织应急管理工作。其三是政府对基层社会组织参与应急管理工作造成的压力，政府利益产生的不合理行为对基层社会组织的应急管理工作带来了不良的影响。从其它角度来看，基层社会组织应急参与管理工作不完全受到政府支持，权利与法律之间的不完全协调，影响到基层社会组织应急管理工作的有效进行。这样，会或多或少的助长了基层社会组织活动不正常不规范的行为。我们需要强调的是，应该提高基层社会组织的法制观念，在参与应急管理工作中应该正常有序的开展工作。

第四，政府缺少对基层社会组织参与应急管理工作的支持和重视。基层社会组织作为社会组织的一个分支，其主要是对社区居民进行服务，服务范围有限，主要在社区进行应急管理的服务工作。目前基层社会组织还只能从属于一般社会组织开展工作的需要，缺少对基层社会组织参与应急管理的工作的重点对待。而且，目前基层社会组织开展应急管理工作的难度很大，基层社会组织因其“草根性”的特点，在很多情况下甚至无法保证其正常的开展应急管理工作。目前全国大大小小的基层社会组织中，其中很大一部分由于其组织的影响力不够，以至于得不到政府的支持。

第五，基层社会组织参与应急管理工作中本身存在的缺陷。这主要体现在应急管理的管理模式不合理，应急管理工作分工不合理，缺少应急管理工作的必要活动经费。还有，基层社会组织参与应急管理的成员的纪律性不强，很多基层社会组织存在松散懈怠的工作现状，使得基层社会组织的应急管理和服务的能力十分有限。

第六，传统应急管理模式与基层社会组织现状之间的障碍。传统的应急管理模式下，政府将基层社会组织作为自己的管理对象，为政府工作服务。这使得基层社会组织处理突发状况时受到不同程度的限制，工作起来畏手畏脚。我国当前正处于经济发展和社会大变革的重要阶段，这其中存在一系列不稳定因素成为了引发突发事件的导火索，也不利于基层社会组织参与应急管理工作。政府的工作模式不改变，影响到基层社会组织在应急管理工作中作用的成效。另外,对基层社会组织参与应急管理工作的定位不准,限制了基层社会组织在处理突发事件中发挥其应有的作用，不利于基层社会组织参与应急管理工作。

第七，基层社会组织参与应急管理工作没有充分利用社会民众的力量。应急管理工作的传统模式是政府包办一切工作，社会民众的力量和积极性未被充分调动起来，所产生的社会影响力也有限。可是，一个全能的政府不利于基层社会组织的发展，也不利于基层社会组织有效的参与应急管理工作。基层社会组织在处理突发状况中所反映出的应急管理工作的不完善，以及公众参与到应急管理中的意识、处理突发事件能力的不足，这一现状造成的后果是社会力量与基层社会组织参与应急管理工作之间的配合不够，社会民众与基层社会组织参与应急管理工作之间的良好合作的深刻度还远远不够。同时在应急管理中它们的合作次数也十分有限，合作经验也不足。

第八，法制的不完善对基层社会组织开展应急管理工作十分不利。长期以来，政府虽然有制定一些有利于基层社会组织参与应急管理工作的法律法规。但是仍然存在很多弊端。制定这些法律法规是以有利于政府管理的角度为立足点，而缺乏对基层社会组织参与应急管理的意识的培养，也就不能完全与社会发展相适应。

三、基层社会组织参与应急管理的对策

首先，完善监督措施，明确法律法规开展基层社会组织参与应急管理工作。这主要以两方面为着力点。一是要加强基层社会组织应急管理的法制意识，明确自身定位，并且还要出台有效的新的法律条文，使基层社会组织参与应急管理工作落于实处。多元化参与应急管理的方式，以实现对基层社会组织参与应急管理工作的有效监督。二是坚持以实际情况为出发点和落脚点，使基层社会组织参与应急管理工作具有可操作性。同时规范参与应急管理的要求，深入开展对基层社会组织参与应急管理的监督工作。

其次，扩大基层社会组织工作的影响力，完善基层社会组织参与应急管理的工作环境，营造良好的社会氛围。应该通过采取有针对性的措施，利用多种手段，加大宣传和推广力度，以形成全社会对基层社会组织参与应急管理工作的普遍意识。同时，要提高公众参与度，提高他们参与处理突发事件的积极性。另外，要深入研究基层社会组织参与应急管理的案例并对其加以分析。政府也应该为基层社会组织参与应急管理工作创造条件和提供途径。对基层社会组织参与应急管理工作造成社会危害，用法律手段加以惩罚。通过取得政府对基层社会组织参与应急管理工作的理解和支持，以减少来自政府的压力和干扰。开展对人民群众的教育活动，以引导人民群众树立对基层社会组织参与应急管理工作的正确意识。基层社会组织中的人员也要明确自己的责任意识，坚持从符合法律要求的角度出发，与法律法规不相适应的部分，要及时加以整改。为获得政府支持，尽可能的联合基层社会组织，建立执法队伍，与政府人员一起，进行联合执法。对基层社会组织参与应急管理工作的人员要进行素质教育，强化内部监督意识，以增强基层社会组织参与应急管理工作的能力和影响力。规范相关基层社会组织参与应急管理工作的法律条文，使应急管理工作进行的法制、规范。

最后，完善基层社会组织参与应急管理工作的内部系统，普遍提高基层社会组织参与应急管理工作的积极性。通过制定系统有效的措施，以督促基层社会组织参与到应急管理工作中来。完善应急管理工作的具体管理制度，明确各部门的职能，坚持民主公开工作的原则，最终实现基层社会组织参与应急管理工作的自觉性。自己加强对自身的监督和约束意识。为加强基层社会组织参与应急管理工作的影响力，应该普遍提高基层社会组织参与应急管理的积极性和长期的工作热情。基层社会组织应该自觉与法律法规相适应。在促进基层社会组织参与应急管理工作的良性发展的同时，同时加强监督和管理意识，使基层社会组织参与应急管理工作具有法制和制度保障，从而实现对基层社会组织参与应急管理工作的规范化操作。