公民参与服务型政府建设研究

周小清，资林波

（中南大学，湖南长沙410083）

一、公民参与服务型政府建设的内涵

公民参与服务型政府构建就是指在服务型政府构建中，政府充当服务人，公民则是作为被服务对象，公民在服务型政府构建过程中进行充分有效的公民参与，积极表达公民意愿、利益诉求，从而让政府能够全方位地了解公民的公共需求，进而能够将政策或服务倾向于最广大的群众，体现政府“服务”的本质。公民参与贯穿服务型政府构建的整个过程，监督服务型政府相关政策的落实情况，保证服务型政府构建的方向。公民参与服务型政府构建的整个过程是公民与政府双向互动的过程。公民通过参与活动向政府表达利益诉求，向政府“输入”信息，政府获悉公民的公共信息后，进行政策酝酿，最终向社会“输出”信息，因此，可以说，公民参与服务型政府构建其实是公民与政府之间信息的“输入”与“输出”的过程，是一个动态的整合过程。

二、公民参与对服务型政府建设的重要意义

1.公民参与有助于建设有限政府和法治政府

服务型政府是有限政府，有限性既是服务型政府的重要特征之一，也是服务型政府形成的前提条件。只有限定政府的职能范围，明确政府的角色定位，才能实现服务性政府服务型目标。公民参与，有效地分解了政府职能，使得政府的有限性成为可能。服务型政府是有限政府，提倡以“小政府”促成“大社会”，即政府职能趋向有限性，鼓励公民广泛参与社会公共事务的治理，最终形成政府与公民共治的多元化的社会公共服务体系。因此，可以说公民参与是服务型政府构建的内在要求。公民参与有效地分解和转移了政府部分职能，并对政府行政过程进行有效监督，形成强有力的外部制约因素，从而促进政府有限性的发展。

法治政府是指政府必须在法律的框架下行使权力，政府行为受到制约和规范，政府权力受到监督和约束。服务型政府是法治政府，只有政府职能和行为受到规范和约束，政府的服务型原则才能得到充分地保障。政府发展的实践充分表明，公民监督是促使政府迈向法治之路的最有效途径。公民参与，对政府构成了一种强有力的外部制约力量，能对其行为实行及时而有效的监督，从而防止了政府权力的扩张和滥用，是构建法治政府的基础条件之一。政府只有在人民的监督下才能真正保证各项权力的行使符合法律规范，才能最终建设成为法治政府。因此，公民参与有利于服务型政府建设成为法治政府，践行依法行政的原则。只有积极推进公民广泛参与，才能够有效防止政府权力的无限扩张和滥用，才能使政府行为符合法律规范，才能使服务型政府成为真正意义上的法治政府。因此，公民参与对服务型政府建设成为法治政府意义重大。

2.公民参与有助于建设透明政府和效能政府

透明化是服务型政府的一个重要特征，服务型政府就是透明政府。政府透明性是指政府政务公开，行政透明，要通过公共媒体将政府应该公开的信息向社会全面公开，让公众能够及时地了解政府近期动态。透明政府应该让民众知道政府在做什么，怎样做，会有怎样的效果。透明政府包括政府组织透明，政府决策透明，政府管理透明。公民具有知情权，知情权是公民最基本的一项权利，是公民其他权利得以实现的保障。只有公众能够及时全面了解到真实而有效的信息，才会做出正确的判断，才会对政府做出的决策给予支持与配合。只有政府以积极透明的姿态面对社会，才能得到公民的理解和赢来公民的全力支持，从而提升政府的威望。公民参与是保证公民及时全面了解政府信息的根本方式。公民参与与政府透明度有着重要关联。公民参与要求政府管理的透明性，而政府管理透明度需要通过公民参与得以体现。公民参与有利于提高政府管理的透明度。“有效的公民参与能够使行政体制公开化、透明化，而封闭的行政体制往往忽视对公众要求的整合，会导致政府部门对权力的滥用。随着公民参与的发展，满足公民的知情权，建立透明政府的呼声越来越高，而且这也是建立服务型政府的必然选择。”[1]透明政府不仅要向社会公开政府事务，政策规章还要公开政策制定的背景和过程，即不仅要让公众知道政府的政策还要让公众明白政策制定的全程。在这个过程中，公民参与显得尤为重要，如果没有公民积极参与，政府透明化实现就缺少了一个重要逻辑前提，政府就很难实现透明化和公开化。

公民参与有助于服务型政府效能化。现代社会的发展，对政府公共服务的高效化呼声越来越高，政府服务高效化已是政府发展的一种必然趋势，是社会发展对政府的要求。政府是否高效主要体现在政府行政效率的高低上。现代政府管理由于各种原因会出现低效问题。这主要是由政府职能交叉重叠及政府敏锐性不足两方面的原因所导致的。一方面，政府职能交叉重叠，政府机构庞大臃肿，政府人员繁冗，人浮于事，这严重影响了政府的行政效率。因此，必须对政府的职能范围进行合理规范，而这就需要公民的积极参与。政府自身的改革离不开公民的支持和参与，对政府职能范围的规范也离不开公民的支持和参与，若这种规范缺乏公众压力的推动，政府就会难以及时解决。另一方面，政府缺乏应有的敏锐性，对社会和公民的需求把握不准，不能及时回应社会和公民的需求，这也大大影响了政府的行政效率。公民积极广泛的参与是畅通信息沟通渠道的基本手段，是保证政府与公民有效沟通的基本方式。服务型政府强调政府的回应性，强调满足社会和公民的需求，因此，服务型政府要积极引导公民参与，让公民充分表达意愿，及时了解社会及公民的需求，迅速而有效的做出回应，从而提高政府服务的效能。因此，公民参与有助于服务型政府提高服务效能。

三.公民参与服务型政府建设的现状

1.公民参与面临传统文化的制约

服务型政府强调以公民为本，力求重塑政府与公民之间关系，实现从“掌舵者”向“服务者”的转变，其本质是一种现代民主行政类型的政府。公民意愿在服务型政府中被置于一个非常重要的位置，公民意愿是服务型政府行政活动的根本导向。我国没有公民意识的遗传基因。我国有着根深蒂固的封建文化传统，封建文化根植于当时的封建社会，以自给自足的自然经济为主要表现形式小农经济催生出了以专制主义和封建等级制为特征的封建行政文化，其强调的是家国一体的政治结构，国家是天子的大家庭，人民是天子的家臣家奴，国家和公民的关系其实就变成了天子和家奴的关系，公民毫无主体意识可言。到了近代，虽然大批有识之士进行了大刀阔斧的资产阶级革命，民主共和观念开始深入人心，但是，封建思想根深蒂固始终没能彻底根除，中国民主政治的发展举步维艰。新中国成立后，中国迎来了一个崭新时期，人民翻身做了主人，但是传统文化中的封建文化因子始终存在，这种传统文化沉淀有一定的惯性，始终影响着我国民主政治的发展。思想是行动的主导，公民如果没有参与意识，是不会进行公民参与活动的。文化有着潜移默化的作用，传统文化当中的糟粕严重影响了我国公民参与的发展。因此，要推进公民参与的发展，建立真正的行政文化体制，必须克服传统文化的制约，进一步进行文化的革新，培养公民参与意识。

2.公民参与能力不足

公民参与的能力直接影响着公民参与作用的发挥。公民参与的价值主要体现在能够促进公共政策日趋科学化和民主化，而公民参与价值的实现与公民参与能力直接相关，公民参与能力的提高将有助于最大限度发挥公民参与的价值。我国现阶段公民参与的整体能力还比较弱，公民参与水平还不够高。服务型政府建设中公民参与能力不足主要体现在如下几个方面：

首先，对参与议题的内容分析不够透彻。很多参与者由于掌握议题相关资讯比较少，信息不全，导致对参与议题不甚了解，对参与议题的内容缺乏必要的分析，那么公民参与就不能发挥应有的作用。其次，对参与形式的选择缺乏理性思考。很多参与者由于参与能力有限，对公共政策出台的意义不了解，更对公民参与的价值与意义理解不够，盲目采取一些不可取的方式达到参与的目的。最后，对待决策结果的心态不正确。公民参与公共政策的制定过程实质就是不同利益群体相互博弈的过程，政策的最终制定必定是权衡各方利益，是各方利益群体相互妥协的结果，不可能满足所有人的私利，不可能采纳所有人的意见，因此部分参与者的意见被否决是很正常的事情。参与者不能只顾各自私利而无视公共利益。但偏偏有些参与者一旦发现政策不能完全满足其私利，政策设定的结果与其预想不一致时就怨声载道，认为其利益诉求没有得到充分体现，更有甚者因此做出不理智的举动阻碍既定公共政策的执行。有些参与者满腹热情地参与了公共政策的制定过程，但待公共政策制定后，对于公共政策的执行情况却漠不关心，表现得非常冷淡。以上种种问题无不体现出公民参与能力的不足。公民参与能力直接影响公民参与的最终效果，影响公民参与积极作用的有效发挥，从而影响服务型政府建设的进程。提高公民参与能力成为当务之急。

3.公民参与的机制不完善

服务型政府的构建需要公民的积极参与，但是公民参与如若不能拥有一个完善的参与机制，则公民参与的积极性必定受挫，公民参与的最终效果必定大打折扣。各地服务型政府建设的实际情况各不相同，面临的具体问题也不尽相同，但总体来说在公民参与机制的构建上都存在一些问题，完善公民参与机制成为服务型政府构建中亟待解决的问题。公民参与机制的不完善主要体现在公民参与的规范化程度不足，公民参与机制缺失及现有的公民参与机制存在缺陷。公民参与的规范化程度不足，具体表现为公民参与的随意性、临时性及无序性。我国目前没有对公民参与活动予以专门的立法，没有具体的法律条文针对公民参与活动中的参与主体、参与客体、参与内容等予以说明和限定，公民参与表现出无序的状态。由于没有适当的法律条文规范公民参与活动，很多地方的公民参与以非制度化的形式出现。公民参与机制的不完善还表现为参与机制存在缺陷。公民参与活动的实现首先就需要有一套配套的参与机制，如政府政务公开机制、民意表达机制、政府回应机制及绩效评估机制等。只有为公民参与提供一个合适的平台，为公民参与创造一个有力的制度环境，才能使公民参与活动获得长远发展。

四、服务型政府建设中推进公民参与的对策

1.营造有利于公民参与的社会环境

良好的政治文化氛围对引导公民积极参与有着重大作用。公民参与需要有一个良好的参与型环境，在参与型文化氛围下，公民受文化氛围的熏陶，对参与活动充满热情，对参与内容、参与途径、参与意义的认识与理解也会更加深刻，在参与公共政策的活动中，更能以主人翁的姿态自处，公民参与主体意识更强，公民对整个参与活动都保持持续的关注度。通过多次的公民参与活动，公民参与能力得到很好的锻炼，公民参与的水平大大提高。要培育参与型的政治文化就需要建立一个良好的法治环境，通过法治手段推动公民参与有序化发展，彻底革除人治型政治文化带来的弊端，将传统政治文化中的有利因素融合到理性政治文化的创建中，传统与现代有机结合，最终促进理性参与型政治文化的形成，为公民参与创造一个有力的政治文化环境。

2.提高公民参与的能力

公民是政治参与的主体，公民参与的技能直接影响着公民参与的效果。很多公民具有高度的参与热情，强烈的参与意识，但由于参与能力有限，参与效果不明显。因此，提高公民文化素质，强化参与技能对提高公民参与效能意义重大。为此，要采取合理措施提高公民参与能力。一方面，要对公民进行有关公民参与方面的针对培训，让公民具备参与的基本技能，避免无效参与。另一方面，要提高公民的基本文化素质，这就需要大力发展教育，尤其要普及义务教育，通过教育提高公民的基本文化素质，培养公民素养，这是提高公民参与能力的根本途径。只有公民具备了较高的文化素养，提升了适应政治参与需要的基本文化素质，才能够更加理性化地、更高效率地进行参与活动，否则参与活动就会成为无源之水无本之木，恐难以持续平稳发展。

3.完善公民参与的机制

公民参与如果缺乏有效的保障机制就很难真正发挥公民参与的作用，因此，建立健全公民参与的有效保障机制十分必要。总得说来，就是要积极建立互动型的行政决策机制。建立互动型的决策机制可以有力防止决策的随意性。在互动型的公共决策机制中，公民参与作用得到最大限度地发挥，公民能够直接与基层公务员接触，能够直接与基层行政机关进行公共政策的协商，公民与公民之间也能直接就相关政策问题进行商讨，通过这样一个广泛而直接的参与活动，公民能够充分地表达其利益诉求，政府也能最大限量地得到来自这些 “草根”一族的政治意愿，公民与政府形成良性互动，大大推动民主行政的发展。通过这种最直接的方式，公共利益能够最大限度地在公共决策中得以体现。构建行政决策互动机制，最重要的就是要实现公民与基层行政组织之间的良性互动，实现公民与基层行政人员的有效沟通，因此，要加强公民与基层行政人员的联系，要让基层行政机构了解到底层民众的政治意愿，要引导基层公民参与到基层公共政策的制定与执行中来，最大限度发挥公民参与的作用。互动型的行政决策机制有利于形成一个上下互动的管理格局，有利于形成公民与基层行政机构共治的网络，推动公民参与的发展。

[1]张康之.寻找公共行政的伦理视视角[M].北京：中国人民大学出版社，2002.