胡锦涛对中国特色社会主义民主政治实现路径的新贡献*

吴丽萍，罗昭义

（中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南 长沙 410006）

胡锦涛指出：“政治发展道路是否正确，对一个国家的盛衰兴亡具有决定性意义。”[1]P236当一个国家确定了正确的政治发展道路后，选择什么样的实现路径同样是至关重要的，党的十六大到十八大期间，以胡锦涛为总书记的党中央在强调坚定不移地走中国特色社会主义政治发展道路的同时，对这条道路的实现路径从理论与实践的结合上进行了大胆的探索与创新。深入学习、研究这些创新成果，对于贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神具有十分重要的意义。

一、坚持政治体制改革，建设社会主义政治文明

坚持积极稳妥地推进政治体制改革，是以胡锦涛为总书记的党中央对中国特色民主政治实现路径的首要贡献。

第一，积极稳妥地推进政治体制改革必须坚持正确的政治方向。胡锦涛指出：“政治体制改革事关党和国家工作全局，事关最广大人民的根本利益，既要坚定不移，又要积极稳妥，特别是要坚持正确政治方向。”“核心的问题不是政治体制要不要改，而是朝着什么方向改。我们进行政治体制改革，目的是不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。”[2]P237-238他特别强调“三不”，即不照搬西方政治制度模式，不搞多党轮流执政，不搞“三权鼎立”和两院制。他还告诫：“建设社会主义政治文明，必须坚持社会主义方向。纵观人类政治文明发展史，任何一种类型的政治文明都有鲜明的阶级性。我们要建设的是社会主义政治文明，这是由我国的社会主义性质决定的。牢牢把握这一点极为重要。如果这一点把握不好，把握不牢，走偏了方向，不仅政治文明建设很难搞好，而且会给党和人民的事业带来损害，影响社会政治稳定，影响党和国家的长治久安。”[2]P146

第二，明确政治体制改革的目标取向，紧紧围绕“保障权利”与“制约权力”全面展开。胡锦涛在党的十七大报告中指出，深化政治体制改革，必须“以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明。”报告还进一步明确了推进政治体制改革的任务和重点：扩大人民民主，保证人民当家作主；发展基层民主，保障人民享有更多切实的民主权利；全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家；完善制约和监督机制，确保人民赋予的权力始终用来为人民谋利益等。[1]P24-25这里确立了政治体制改革目标的民主取向和法治取向，是民主政治“权利”和“权力”的一体两面，是与“保障权利”与“制约权力”相吻合的。这就是十六大到十八大期间的政治体制改革，紧紧围绕“保障权利”与“制约权力”全面展开这条清晰脉络的原因所在。一方面，加强民主建设，扩大社会主义民主，切实保障人民当家作主的权利。这十年中，我国人权事业不断推进，公民自身的财产安全和人身权利得到了更加完善的保护；人民的知情权、参与权、表达权、监督权也得到了提升和保障，广大人民依法行使参与管理国家、社会事务权利不断扩大与增强。另一方面，加强法治建设，加快建设社会主义法治国家。这十年中，一系列法律法规和规章制度的出台，从实体和程序两个方面，为公权力的运行提供制度框架、划定运行轨道，在建立和完善惩治与预防腐败体系，使权力在阳光下运行有长足进展。政治体制改革循着这两方面的顺利推进，为社会主义现代化事业提供了制度支撑和法治保障。同时，胡锦涛还明确作出了我国政治体制改革是适应中国经济发展要求的基本判断，那种把我国经济的迅速发展仅仅归因于只进行了经济体制改革的观点，显然是不全面的，也是完全不符合实际的。这就不仅回应了政治体制改革“停滞不前”的错误观点，同时又坚定了我们积极稳妥推进政治体制改革的决心和信心。这些都是政治体制改革的根本之举。

第三，加快行政管理体制改革，建设服务型政府。为适应经济体制改革和经济社会发展的要求，党的十七大明确提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”[1]P25的任务。十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》进一步强调：行政管理体制改革是政治体制改革的重要内容，是上层建筑适应经济基础客观规律的必然要求，贯穿我国改革开放和社会主义现代化建设的全过程。必须通过深化改革，进一步消除体制性障碍，切实解决经济社会发展中的突出矛盾和问题，推动科学发展，促进社会和谐，更好地维护人民群众的利益。该《意见》还指出，深化行政管理体制改革的根本任务和重要目标是进一步改革高度集权的行政管理体制，着力建设服务型公共政府；深化行政管理体制改革的总体目标是，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义管理体制。通过改革，实现“三个根本转变”，即政府职能向创造良好的发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的服务型政府。在党的十六大到十八大的10年中，以加快政府职能转变为中心，不断深化政府机构改革，加强依法行政和制度建设，为实现深化行政管理体制改革的总体目标打下坚实基础。

二、坚持以党内民主带动人民民主，促进二者良性互动

党的十六大特别是十七大后，以胡锦涛为总书记的党中央多次重申并强调，要“以党内民主带动人民民主”，促进二者良性互动，这是符合国情的中国特色民主政治实现路径的又一战略性选择。

首先，深刻揭示了党内民主与人民民主的良性互动关系。胡锦涛在党的十七大报告中重申了党的十六大中提出的“党内民主是党的生命”，[2]P39并首次提出“人民民主是社会主义的生命”。[1]P22这两个重要命题高屋建瓴地指明了党内民主与人民民主是否得到正常发展，直接关系到党和国家政治生活的全局，关系到党和国家事业的兴衰成败。2008年2月，胡锦涛在同全国组织工作会议代表座谈时的讲话中进一步指出：“促进党内民主和人民民主良性互动、共同发展，不断探索具有中国特色的发展党内民主的内容、途径、方法。”这揭示了党内民主与人民民主的内在关联性：一方面，人民民主是根本。因为人民民主属于国家制度的民主，从法律制度的权属关系看，人民民主原则应高于党内民主原则。从这个意义上说，人民民主与党内民主体现为目标与手段的关系。人民民主作为目标，对党内民主这个手段当然具有重要的促进和推动作用。从实际情况看，我们党是在宪法和法律规定的范围内活动，党员是人民中的一员，公民﹙包括党员﹚的民主意识、平等意识、参与意识、选择意识日益增强，广大人民群众维护自身利益、行使合法权利愿望不断提高等，都为党内民主的发展创造了有利的社会环境。另一方面，党内民主是关键。这是因为，我国与西方国家不同，他们是先有民族国家，后有政党，党在国家政治生活中是合法的。而我们是党内民主先于人民民主，在全国范围内的人民民主出现前，党内民主就很成熟，并形成了一整套完整的制度体系。更重要的是，中国共产党是执政党，是政治体制改革和民主政治建设的核心和灵魂。中国共产党的执政和领导地位决定了党内民主对人民民主具有先导、示范作用，决定了党内民主化程度对国家政治生活民主化程度具有最直接的影响。

其次，采取重大举措实现党内民主和人民民主两者的良性互动。根据党的十六大报告中确定的“要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度”[2]P39这一基本思路，以胡锦涛为总书记的党中央在发展党内民主采取的重大举措有：一是2004年9月正式颁布 《中国共产党党员权利保障条例》，该条例以保障党员民主权利为基础，发展党内民主。二是健全党内选举制度。十六届四中全会《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出：“完善党内选举制度，改进候选人提名方式，适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例。”[4]P292并在基层党组织领导人选举中，在有的省份对乡镇党委书记进行“两推一选”和“公推直选”的试点。三是建立健全党的代表大会制度。十六大报告提出：“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。”[2]P39十六届四中全会进一步提出了建立党的代表大会提案制度、代表提议的处理和回复机制的新任务。四是建立健全党的委员会制度。十六大报告和十六届四中全会《决定》都明确提出：要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，完善党委内部的议事和决策机制.进一步发挥党的委员会会议的作用和突出强调集体领导。要建立健全常委会向全委会负责、报告工作和接受监督的制度。五是建立和完善党内工作制度，如情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度，逐步推进党务公开，增强党组织工作的透明度，使党员更好地了解和参与党内事务。六是建立健全党内监督制度。2004年2月17日，历经13年砥砺的《中国共产党党内监督条例(试行)》正式公布。这是中国共产党历史上一部十分重要的党内法规，标志着党内监督工作从此进入规范化、制度化的新阶段。

根据党的十六大报告中提出的“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权”等要求，以胡锦涛为总书记的党中央在发展人民民主方面采取的重大举措有：一是把“尊重和保障人权”写入宪法和刑事诉讼法；二是2004、2010年两次修改《选举法》。2004年的修改，恢复直接选举中的预选，提出候选人在选举委员会组织下可以与选民见面；2010年的修改，则规定城乡按相同人口比例选举人大代表，实现“同票同权”，城乡每一代表所代表的人口数由过去的8:1到4:1再到如今的1:1，真正实现了地区、民族、人人“三个平等”。三是全面贯彻落实党的十七大报告提出的如，把政治协商纳入决策程序，完善民主监督机制，提高参政议政实效；坚持各民族一律平等，保证民族自治地方依法行使自治权；推进决策科学化、民主化，增强决策透明度和公众参与度；支持工会、共青团、妇联等人民团体参与社会管理和公共服务，维护群众合法权益。这一系列新举措，使人民行使管理国家事务的民主权利得到进一步保障和提升。实践表明，党的十六大到党的十八大的十年间是建国以来党内民主与人民民主良性互动的最好时期之一。

三、坚持以基层民主推进整体民主，保障人民更多的民主权利

从党的十六大到十八大期间，以胡锦涛为总书记的党中央坚持以基层民主推进整体民主，在理论与实践上有着重大创新与举措，这是对中国特色民主政治实现路径的又一贡献。

第一，提升基层民主在我国社会主义民主政治建设全局中的地位，明确了以基层民主推进整体民主这一路径。胡锦涛在十七大报告中把基层群众自治制度与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度三项制度并列在一起，显著提升了基层民主在我国社会主义民主政治建设全局中的地位。他还指出：基层民主是“人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。”[1]P23以基层民主推进中国特色民主政治之所以是最佳路径，是因为在社会主义国家，人民是国家的主人，人民群众有了当家作主的民主权利。但这种权利在国家层面上，人民群众只能通过间接的方式行使。这就使普通民众难以切身感受到自己民主权利的实现。而基层民主则不同，人民群众可以直接行使选举、决策、管理、监督等民主权利，他们就能感受到当家作主的实实在在的权利。因而基层民主的发展，有利于培养和提高人民群众的民主意识、民主素质，有利于充分调动和激发人民群众的政治积极性和主动精神。实践证明，只有把基层民主作为思考、探索、部署发展社会主义民主政治的着力点，摸索规律、积累经验，逐步向上扩展民主的规模、质量和层次，循序渐进地推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，才能使整个社会主义民主政治建立在巩固的群众基础之上，推进整体民主政治的稳定有序发展。

第二，加强基层群众自治制度的法制建设，保证其在法治轨道上健康发展。2006年11月30日中央政治局第三十六次集体学习时，胡锦涛提出：发展社会主义基层民主政治，最根本的是要依法保证人民群众在基层政权机关、基层自治组织、企事业单位中依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。加强社会主义基层民主政治的制度建设，重点围绕保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，制定和完善法律法规，健全各项民主管理制度，完善各项公开办事制度，改进工作机制，依靠制度保证人民群众依法直接行使民主权利。善于把人民群众在社会主义基层民主政治实践中创造的好经验好做法上升为政策，把成熟的政策上升为法律法规，不断提高社会主义基层民主政治建设的水平。根据胡锦涛这一讲话精神，党中央、国务院抓紧制定和完善保障人民群众在基层行使民主权利的法律法规。我国农村村民自治已经初步形成了一个以宪法为依据、以《村民委员会组织法》为核心、以地方法规为支撑、以村民自治章程为补充的法律制度体系，从而形成了有利于发展基层群众自治的法制环境。

第三，进一步做好基层群众自治制度建设的统筹协调工作。在党的十六大到党的十八大的十年中，以胡锦涛为总书记的党中央把发展基层民主政治同加强基层党组织建设、基层政权建设、基层干部队伍建设紧密结合起来，要求各级党委把发展社会主义基层民主政治摆上重要议事日程，紧密围绕关系人民群众切身利益问题尤其是难点热点问题开展工作；建立健全党委统一领导、部门负责、有关单位密切配合、全社会积极参与的领导体制和工作机制，加强工作指导，加强督促检查，确保各项工作落实到位，使我国的基层民主呈现蓬勃发展的态势。到2011年底，我国已经完成8.9万个社区居民委员会和59万个村民委员会的换届选举工作。我国已基本形成以农村村民委员会、城市居民委员会和企业职工代表大会为主要内容的基层民主自治体系。广大群众通过各种形式对所在基层组织的公共事务和公益事业实行民主自治，维护自身合法权益，初步实现了政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动，对整个社会主义民主政治形成了“倒逼态势”，给整个国家民主政治生活注入了巨大活力。

四、坚持依法执政，建设社会主义法治国家

民主是法制的基础，法制是民主的保障。要使民主制度化、法律化，关键是执政党要实现执政方式的转变。党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》第一次鲜明地提出，科学执政、民主执政、依法执政是我们党执政能力建设的目标之一，“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。”[3]P281这表明了以胡锦涛为总书记的党中央实现了从党要在宪法和法律范围内活动到依法执政的历史性转变，是我们党执政理念的发展与升华，凸显了我们党在国家法治建设中的积极性、主动性、创造性和关键性，标志着我国法治建设进入了以依法执政为抓手全面推进社会主义法治国家建设的新阶段。

第一，形成中国特色社会主义法律体系。坚持依法治国，必须有法可依。从党的十六大到十八大期间，以胡锦涛为总书记的党中央推进科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议对我国现行宪法作了第四次修正，此次修宪体现了党的十三届四中全会以来的基本经验，把党的十六大确定的重大理论观点和重大的方针政策写入宪法；两次修改《选举法》；还制定了《各级人民代表大会常务委员会监督法》，这些都促进了社会主义民主政治的发展；《物权法》、《企业破产法》、《反垄断法》、《企业所得税法》等法律法规的制定，在繁荣市场经济方面发挥了巨大作用；《侵权责任法》的制定、《刑法》的四次修改、《刑事诉讼法》及《民事诉讼法》的修改，规范了社会秩序，更好地维护了程序正义；《劳动合同法》、《社会保险法》的制定，有利于依法保障民生；《城乡规划法》第一次在国家层面上把乡村纳入国家的整体规划；《行政许可法》、《行政强制法》等法律法规的制定、《国家赔偿法》的修订，规范了行政行为，促进了依法行政及公权力的监督；《可再生能源法》、《消耗臭氧层物质管理条例》等法律法规的制定，为生态文明建设提供了法律保障。2011年3月，吴邦国在十一届人大四次会议上郑重宣布：一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。这是我国依法治国、建设社会主义法治国家历史进程的重要里程碑。

第二，切实推进依法行政。依法行政、建设法治政府，是全面落实依法治国基本方略的重要内容。2004年3月，温家宝在十届人大二次会议上第一次明确提出了建设法治政府的目标。随后，国务院制定并发布《全面推进依法行政实施纲要》，正式确立了全面推进依法行政、建设法治政府的目标。适应依法行政的要求，2004年7月1日，中国颁布了世界上第一部专门的《行政许可法》，陆续又颁布实施了《关于推行行政执法责任制的若干意见》、《突发事件应对法》、《政府信息公开条例》等法规条例。在行政监督方面，高度重视行政复议工作。2006年4月国务院法制办正式设立行政复议司，随后中办、国办下发了《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，《行政复议法实施条例》、修改后的《国家赔偿法》等法律、条例相继出台，行政监督工作取得了明显成效。这一切表明，我们正向着法治政府、服务政府、廉洁政府的目标前进。

第三，深化司法体制改革。党的十六大报告明确提出推进司法体制改革的目标是建立 “保障在全社会实现公平和正义”的社会主义司法制度。2004年底，以胡锦涛为核心的中共中央转发了《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》，对司法改革作出全面部署，第一轮司法体制改革启动。胡锦涛在党的十七大报告进一步提出，深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。2008年12月，中共中央转发了《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》，在继续抓好2004年中央确定的司法体制和工作机制改革事项的基础上，确定了“优化司法职权配置、完善宽严相济刑事政策、加强政法队伍建设、改革司法保障体制”等4个方面共60项改革任务。这标志着第二轮司法体制改革启动，改革进入重点深化、系统推进的新阶段。从实际情况看，中央确定的改革任务已全部完成并得到有效推进，实现了预期改革目标。

[1]十七大以来重要文献选编(上)[Z].北京：中央文献出版社，2009.

[2]十六大以来重要文献选编（上）[Z].北京：中央文献出版社，2005.

[3]十六大以来重要文献选编（中）[Z].北京：中央文献出版社，2006.