新时期基层信访工作面临的困难与对策*

王凯伟，刘 月

（湘潭大学，湖南湘潭411105）

中共十八届三中全会审议通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要创新有效预防和化解社会矛盾体制，要改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。我国正处在社会矛盾的多发期，基层信访具有了解民情、发现线索、化解矛盾、维护稳定的功能，加强基层信访工作建设，不仅能体察民情民心、观察社情民意，同时也可以广纳贤言、为民遂愿、实现做好群众工作的目标，更是化解社会矛盾的重要途径。推进基层信访工作建设，对于进一步实现信访工作维护人民群众切身利益，促进社会稳定发展作用的发挥十分必要。

一、深刻认识新时期基层信访的重要意义

信访既是党和政府与广大人民群众保持密切联系的特殊桥梁和纽带，也是做好群众工作的重要窗口和阵地。我国信访制度作为广大人民群众参与政治生活的制度化途径之一，同时也是政府进行行政决策民主化和科学化的重要保证。由于我国在新时期面临日益增多的各种利益矛盾和冲突，来自基层的信访活动往往反映出当前普遍存在而又亟须解决的问题，因此，信访工作的重要性日益增强。

1.是联系群众的重要保障

密切联系群众，是党的光荣传统。信访工作与其他行政手段相比，拥有不可替代的特殊优势。信访部门一头连接群众，一头连接政府，可以及时、真实反映来自基层的广大人民群众的意见和要求。因此，推进基层信访工作建设，可以在为群众排忧解难，满足群众合理要求的同时，保障信访部门直接听取来自社会基层的群众意见或建议，能够及时汇集和反映社情民意，为政府科学决策、改善民生提供参考。从而进一步增进广大人民群众对党和政府的信任与感情，密切人民群众联系，充分发挥桥梁与纽带作用。此外，信访是我国广大人民群众享有的一项民主权利。基层群众信访活动是人民群众对党和政府、企事业单位及其工作人员进行的一种自发的、直接的、公开的、有效的民主监督重要形式，能够及时发现领导机关及其工作人员存在的各种问题，有利于查处违法乱纪行为，有利于纠正不正之风。

2.是调节矛盾的有力杠杆

从信访部门功能上来讲，信访活动主要是调节来自社会各级的各种直接或间接的社会矛盾。信访工作可以及时有效地调整群众与政府之间的关系，减少社会矛盾的产生，消除不安定因素，促进社会的安定团结，进而促进生产力的发展，促进生产关系和上层建筑的协调发展。我国信访部门对于来自基层群众的上访需求，主要通过受理上访者的申诉和要求，依据相关政策，满足其合理要求；或及时调解处理纠纷，在第一时间解决矛盾，防止事态的扩大。通过相关信访部门，将涉及多个方面、多个部门的上访问题，运用信访职能，及时解决问题。即使涉及到疑难问题而一时无法解决，也可以通过提交到上级信访部门或上级主管部门，确保上访需求能够及时得以满足。因此，信访工作能够保障在处理这些因职责不清、政策规定不明等原因形成的疑难信访问题时，起到有力综合协调杠杆作用，保证问题的有效解决。

3.是反馈民意的有效窗口

信访是我国对来自社会基层广大人民群众提供的一种迅速、简便的交流方式，也是表达群众意愿的窗口。群众来信来访本质上是维护自身民主权利的具体体现。人民群众通过信访方式反映问题、提出诉求，是对党的信任。而来自于基层的社情民意更是一种宝贵的社会资源，能为各级政府机关提供真实有效的信息。首先，通过做好信访工作，可以及时对广大人民群众关注的热点、反映的问题进行科学分析，综合研究，提出决策意向，以便决策层参考采纳。与此同时，也可以借助信访的自身优势，对一些常人所忽视，但又十分重要的隐患问题及时追踪调查，为决策层指导工作提供真实而宝贵的资料，从而起到拾遗补缺的作用。其次，信访工作可以通过了解民意，掌握群众的情绪及群众对各项政策的态度，有的放矢地调整有关政策，进行合理决策。通过信访工作解决群众反映的问题，既可以维护群众的合法权益，又可以推动民主建设和完善社会监督。

二、正确面对新时期基层信访工作面临的挑战

当前我国基层信访面临的困难是多方面的，尽管一些信访部门采取了一系列有效措施，努力将矛盾消灭在萌芽状态，将大部分问题解决在基层，有效地解决了诸多信访问题，但在实际基层信访工作中仍存在一些问题。主要体现在以下几个方面：

1.信访部门设置欠合理，信访结果不尽如人意

由于信访部门设置欠合理，导致基层信访工作实施困难，主要表现如下：第一，信访部门设置重叠，权责不清。从中央到地方，各级人民政府、人大、法院、检察院等都设有自己的信访部门，这些信访部门规格不同，名目繁多。这样的状况导致各个信访部门遇到问题相互推诿，往往将问题推向上级部门，来自基层的群众信访活动找不到门路。第二，信访部门权力有限。群众到信访机构投诉、反映问题，期望得以完全解决。但是由于基层相关信访部门的权力有限，受自身局限不能将问题直接解决，导致有关信访部门含糊处理，结果不能令人民群众满意，有时甚至容易激化矛盾。此外，由于缺乏相关政策上的规定，一部分人的信访诉求即使通过了答复，·因其诉求没有政策依据而不予以支持，可能造成部分上访人群在不当利益的驱动刺激下，对信访部门无休止地进行缠访闹访，不仅给正常的社会秩序和信访秩序造成了影响，而且大大浪费了信访工作力量，增加了信访工作成本。

2.信访机构职能不规范，长期工作开展困难

由于我国人口众多，难免形成众多社会问题，来自基层的信访机构首当其冲。首先，信访机构的职能过于宽泛，直接导致信访工作总量大。目前我国的信访机构所涉及的社会矛盾主要包括以下几个方面：劳动与社保问题、“三农”问题、涉法涉诉问题、城镇拆迁问题、反映干部腐败和违法乱纪问题、基层改革问题、环境污染问题。从中可以看出，几乎社会中所有尖锐矛盾都来自基层，信访机构面对诸多信访要求，容易导致信访工作量庞大，忙于应付。其次，当这些带有普遍性的问题反映到当地的信访机构，由于信访机构自身职能的缺失直接导致了信访案件大量积压，同时由于缺乏规范的信访处理规章，难免出现处理信访问题不规范、甚至不处理的状况。再次，各层级信访机构协同效率低下。根据《信访条例》规定，信访部门主要享有督促检查权和协调处理权、改进工作的批评建议权。但实际工作中，由于信访部门不具有具体的行政职权，使得职权的行使缺乏有效依据，督促检查手段匮乏，协调处理很难到位，改进工作的批评建议权缺乏权威，对有关部门无关痛痒。一些信访问题通过信访部门交办、转办后，仍很难在规定时间内让群众得到一个明确的答复。特别在各类投诉类信访事项中，很多信访案件原本事实清楚，因为信访部门不能主动纠错，敷衍了事，甚至致力于掩盖事实真相，形成信访老户，产生疑难信访案件，导致群众合法权益长时间得不到有效维护。

3.信访工作手段不完善，领导责任不统一

近来，我国信访制度建设进程不断加快，信访机构改革取得了一定的成绩。但是由于领导体制与信访工作手段还不够完善，容易导致信访工作执行不彻底、各项信访工作落实不到位。首先，由于信访问题成因的复杂性、涉及领域的广泛性，传统的受理手段已不能满足当前的信访现状要求。信访工作要求信访干部具有较高的政策法律水准、较强的组织协调能力、较好的人文综合素质。基层信访干部长期缺乏培养、交流，而一些其能力素质与繁重的工作任务不相适应，难以承担起日益艰巨的信访工作任务。其次，现行基层负责主持信访工作的领导小组组长、联席会议召集人一般为分管信访工作的党委常委或政府副职，领导小组办公室、联席会议办公室都设置在同级信访局。县乡一级的信访领导小组、联席会议的层级不高，以致组织、协调、指挥缺乏力度。一些地方党政班子成员。甚至认为信访工作只是分管信访工作的班子成员的事，与自己无关，缺乏信访工作的责任意识。信访工作缺乏统一领导，“各负其责、齐抓共管”的格局难以真正形成。

三、积极完善新时期基层信访工作的对策

针对新时期基层信访工作的严峻形势，应当围绕存在的问题，有针对性地探索正确履行信访职能，优化信访组织结构，提高信访工作水平的途径，从而实现政府增强公信力和执行力，推进法制政府和服务型政府建设。

1.建立科学有效的工作机制

一是要确立党委对基层信访工作的领导地位，坚持“党委领导、政府负责”的信访工作机制。基层信访工作机制离不开党组织的科学领导，要充分发扬党组织和党员的先锋模范作用，在基层信访工作中进一步化解矛盾，减少类似问题的再发生。要充分发挥党组织的带头作用，进一步解决信访过程中群众反映的困难与问题，只有这样，才能更有效地发挥信访工作服务群众、反映诉求、协调利益、化解矛盾的作用，维护广大群众的切实利益。要增强地方政府对基层信访工作的指导作用。建立基层信访机构与政府部门联合办公制度，加快上级信访部门工作指导常态化建设，帮助解决基层信访工作中遇到的问题。地方政府对下级信访机构应提供有力政策支持，有效保障基层信访工作顺利开展，让基层信访起到协调政府与群众之间关系的作用。

二是健全负责人上访受理工作机制，实行工作日接待制度和包案制度。主要负责人接待信访群众，受理各类信访诉求，关注信访案件处理结果；针对重复上访、越级上访的信访诉求实行包案制，实行“谁主管、谁负责”的工作条例，由主要负责人受理信访诉求，确保信访案件执行结果落实到位；坚持“就地解决问题”的信访工作原则，实行疏导与教育相结合的工作方式，推进信访工作日常化建设。

三是推行信访工作通报检查机制。接受来自党委、人大、政府、纪检以及其他各部门对信访工作的定期检查与指导；基层信访部门定期公布信访处理结果，及时通报信访工作进度或处理结果。在处理疑难问题时，迅速上报上级信访部门，给信访人一个满意答复。

2.明确基层信访工作具体责任制度

第一，明确界定各级信访部门的职权关系。信访受理部门主要负责将受理的信访问题进行整合，化解各类矛盾；职能部门则是负责督查、督办处理社会矛盾的责任主体。根据“属地管理、分级负责”的原则，以对应部门的职能为依据，明确各部门受理、办理信访事项的职责范围。建立信访问题分类处理制度，对社会潜在矛盾，由维稳部门定期开展排查工作，明确责任，定期督办；对群众权益诉求，由信访部门上门协调、限期解决；对群众日常生活中的问题，则通过建立访问信访数据库网络以实现快速处理。

第二，要进一步规范信访工作问责机制。各级信访部门的主要领导干部要亲临一线，靠前指挥，积极响应信访工作中群众反映的各类问题。对其负责的回访工作因为措施不力、落实不严、管理不善而造成严重后果的，必须严格追究、严肃处理，决不姑息、决不手软。对失职渎职、工作不落实导致发生影响稳定重大事件的，要依照规定严肃追究有关领导责任。

第三，推行“首问责任制”信访工作机制。基层信访工作人员在受理群众来访时，即为首问责任人。对于群众提出的信访诉求，无论是否是自己职责范围内的事，必须给上访群众一个满意的答复。如符合信访工作职责范围内且手续完备，首问责任人必须认真处理，并在规定的时限反馈处理结果；若手续不完备，应一次性告之全部办理要求和所需的文书材料，降低信访群众的上访成本。对非职责范围内信访问题也要热情接待，并根据群众上访要求，提供相应的信访渠道指引，方便信访群众解决信访诉求。

3.转变基层信访工作手段

首先，转变信访工作方式。由传统的“被动办理”模式向综合分析、提供决策建议上转变；对信访工作的“转办交办”模式向督导检查并促进问题解决上转变；由“接受处理”群众来信来访，向预测、防范并及时协调化解上转变。其次，创建“数字化”信访工作机制，采用群众来信来访的受理机制，建立信访问题数据库并定期维护；创建信访工作督查常态化机制，强化对重大信访事项的督查督办力度。再次，建立科学的信访工作目标管理考评办法，把信访立案率、结案率、重信重访率和越级集体上访率作为考核信访工作的重要指标。同时对信访接待提出明确标准，要求来信有人及时处理，来访有人热情接待。对个别上访人员，面对面进行谈话，分析上访原因，确保群众来信来访“件件有着落、事事有回音”。

此外，信访人员在信访工作中必须发扬“取信于民”的工作精神。信访工作人员除了积极受理、科学对待、认真解决各类信访问题，更应该主动深入基层、深入群众，听民声、察民情、解民忧，树立“亲民”形象，从而赢得当地群众的信任。这也有利于在以后的日常信访工作中，发挥自身亲和力，在处理信访问题时体现个人的优势，能够在协调、化解各种矛盾的过程中取得更好的效果。

4.加大基层信访工作创新力度

信访是一个长期工作，要加大信访工作创新力度，需要积极探索，开展符合当地情况的信访回访工作。

首先，通过建立感化机制，将政府救助、社会救济、民间互助有效的相结合。按照公平公正的原则，优先解决一些长期积累、久拖未决、难以划分责任主体的特殊疑难信访问题，让信访人员在人文关怀中息访罢诉，能够有效降低信访案例的发生。其次，建立“双向承诺”机制。通过纪检监察机关对信访部门采取行政监督手段，承诺在一定期限内给予上访群众答复和处理。同时，来访人员承诺遵守有关规定，在上访要求受理调查期间耐心等待处理结果，不重复上访或越级上访。这样才能够在增强群众对信访的信任度的同时，转变信访工作人员对上访群众的观念看法，缓解上访群众有时对某些信访部门和个人的“不信任”问题，有效提高信访工作效率。