论我国开发性金融机构开展城镇化业务的必要性及制度保障

禄 曼

（中央财经大学 法学院，北京100081）

近年来，我国城镇化进程加速。2013年我国的城镇化率比2012年又提高了1．16个百分点，达到53．73%[1]。中国的城镇化是世界上规模最大的城镇化，城镇化的融资问题也成为高度关注的课题。在当前财政资金有限，资本市场不够发达的情况下，金融机构贷款仍然是十分重要的渠道。但在我国的城镇化过程中，有一些对于城镇化建设至关重要的领域是市场力量因无利可图不愿意做，或自身能力不及而做不了的，现实情况也表明商业性金融机构开展城镇化业务存在诸多弊端和问题。而开发性金融机构的特点决定了其在城镇化建设领域具有独特的比较优势，且政府也为其开展城镇化业务提供强有力的支持。毋庸讳言，由开发性金融机构开展城镇化业务并非完美无缺，其在开展城镇化业务的过程中也亟需制度保障。本文在论证应由开发性金融机构从事城镇化业务的基础上，为我国开发性金融机构支持城镇化建设的制度保障提出了切合实际的建议。

一、开发性金融及开发性金融机构的概念

开发性金融由于发展历史较长、涉及范围较广，因此学者很难给出统一的定义。笔者认为，一般来说，开发性金融是指介于政策性金融和商业性金融之间的，以国家信用为基础，通过市场化运作方式，服务于落后地区或“瓶颈”领域，从而实现政府发展目标的一种金融方法。开发性金融机构，是指那些多由政府创立、参股或保证并以国家信用为基础，在金融和市场的框架内运作但不以营利为唯一目的，专门为贯彻和配合政府社会经济政策意图，为基础产业、基础设施和有关国计民生的战略性产业，以及欠发达国家地区的开发，提供具有创造性超前供给和诱导功能的中长期批发投融资业务的政策性金融机构，如开发银行、开发金融公司、开发基金等[2]。开发性金融机构最早出现在19世纪的欧洲。世界上首家开发性金融机构成立于1822年的比利时总会，而国家开发银行则是我国目前唯一的一所开发性金融机构。

二、我国城镇化发展需要开发性金融机构的支持

（一）商业性金融机构开展城镇化业务存在的弊端

1．与商业性金融机构的经营目标相背离。“安全性、流动性、营利性”是商业性金融机构的经营目标和原则，在保证资金安全的前提下，经营盈利是股东利益最大化的根本要求。而城镇化业务多具有政策性，投资收益低、回报周期长、不确定性较大，这与商业性金融机构追求盈利最大化的经营目标是相背离的。因此，商业性金融机构不适合开展城镇化业务。

2．导致资金不匹配等问题。商业银行主要从事的是存贷款业务，其流动资金的主要来源是客户的存款，且客户的存款大部分都是短、中期存款，而城镇化建设领域内的业务一般具有建设周期长、资金需求大的特点，所以金融机构为其提供的一般是中长期的大额贷款。若商业银行将短期的存款用于长期的、大额甚至超大额的城镇化项目贷款，那么无疑会造成行业集中、客户集中、存贷款期限错配的问题，流动性风险也会增加，不利于金融系统的稳定。

3．地方政府融资平台问题。地方政府建设城市基础设施等需要巨额的资金支持，但受法律规定所限，其又不能作为借款人直接向银行借款。因此，政府通常采用设立城投公司等方式向银行借款。“城镇化”建设释放出的巨大潜力、商业银行的“逐利”天性和地方政府的负债冲动共同引发了政府城建投资债务融资膨胀。银监会数据显示，截至2013年6月末，地方融资平台贷款余额9．7万亿元，而需要在2013年偿还的平台贷款达1．85万亿元[3]。从这些数据中不难看出，我国正在经历一股地方政府负债“热”。这股“热浪”虽然在一定程度上缓解了地方资金紧张的形势，但地方政府融资平台责任主体不清晰、操作不规范等也使得商业性金融机构对融资平台公司的放贷存在很大的风险隐患。

（二）开发性金融机构在城镇化业务领域中具有的优势

1．经营目标：服务于国家重点建设。与把盈利最大化作为根本目的的商业性金融机构不同，开发性金融机构虽追求盈利，但不以盈利为唯一目标，其根本目标是为国家重点建设服务，在实现政府特定经济和社会发展的基础上才追求盈利。因此，开发性金融机构在向地方政府融资平台提供贷款用于城建项目时，为了实现政府目标，会促使政府努力挑选承建企业，提高政府挑选企业的效率，并监督贷款的使用。

2．业务领域：致力于开发性金融业务。由于商业性金融具有趋利性，因此其主要开展消费信贷业务，以短期零售为主；而开发性金融主要从事开发性业务。开发性金融业务的内涵，就是超前主动地开拓、发掘和诱导既有市场前景又符合国家产业政策要求的投融资项目，这种业务的特点是金额大、期限长、基础性强、收益不确定而风险较高。城镇化建设业务具有开发性金融业务的特点，属于开发性金融业务。

3．运营效率：开发性金融的融资优势与政府的组织协调优势相结合。面对城镇化业务领域存在的市场缺损和空白，财政方式主要是“输血”而非“造血，作用有限、缺乏活力；商业性金融主要是运用和依靠市场，无法很好地支持城镇化建设；而开发性金融机构能够把开发性金融的融资优势与政府的组织协调优势结合起来，以市场化融资推动建设市场和制度，从而完善市场机制，拉动经济的发展。

三、我国开发性金融机构开展城镇化业务的制度保障

（一）制定专门的开发性金融机构法明确其业务范围

我国目前唯一的一家开发性金融机构——国家开发银行的业务范围只能在《国家开发银行章程》①《国家开发银行章程》第八条规定：“国家开发银行经营和办理下列业务：（一）管理和运用国家核拨的预算内经营性建设基金和贴息资金；（二）向国内金融机构发行金融债券和向社会发行财政担保建设债券；（三）办理有关的外国政府和国际金融组织贷款的转贷，经国家批准在国外发行债券，根据国家利用外资计划筹借国际商业贷款等；（四）向国家基础设施、基础产业和支柱产业的大中型基本建设和技术改造等政策性项目及其配套工程发放政策性贷款；（五）办理建设项目贷款条件评审、咨询和担保等业务。为重点建设项目物色国内外合资伙伴，提供投资机会和投资信息；（六）经批准的其他业务。”中找到较为明晰的规定，但《国家开发银行章程》是国务院于1994年制定颁布的，距今已有将近二十年之久，这就意味着其无法涵盖这二十年来出现的新情况。尤其是在城镇化高速发展的今天，城镇化领域的融资问题备受关注，但我国却一直未将开发性金融机构开展城镇化业务以立法的形式确立下来，开发性金融机构开展城镇化业务的具体运作模式、风险防范、退出机制等没有明确的法律规定。这在实践中导致了一系列的问题，如国家开发银行违背开发性金融机构不与商业银行争利的原则，涉足城建项目中一些社会平均利润率高、有一定的收费权、商业性融资较为容易的行业，或者在某些城镇化业务领域成熟后没有及时退出，继续利用国家优惠政策获取盈利，阻碍商业性金融的进入，等等。与我国开发性金融法律制定滞后不同，在一些市场经济制度较为发达的国家，如美国、德国、日本，都普遍采取了先立法后建行的做法，在建立开发性金融机构之前，就已经制定了相应的开发性金融机构法，并在其中对开发性金融机构的业务范围作出了明确的规定，各开发性金融机构在自己独有的法律框架内运营，取得了非常突出的成果。以《日本开发银行法》为例，该法是1952年颁布施行的，其第18条明确规定了日本开发银行的业务范围。值得肯定的是，《日本开发银行法》与时俱进，至今先后经历了11次修改，其中也包括对业务范围的修改。我国应该借鉴日本的这一做法，尽快制定《国家开发银行法》或《开发性金融机构法》，并在该法中采用列举加概括的方式明确规定开发性金融机构的业务范围。鉴于我国近年来城镇化高速发展的国情，应将城镇化业务纳入开发性金融机构的业务范围，并随着现实情况的发展适时修改城镇化业务的具体内容。

针对开发性金融机构在开展城镇化业务的过程中与商业性金融机构逐利的问题，可以借鉴德国复兴信贷银行（以下简称“KFW”）的做法。KFW在与商业银行的关系上确立了补充性原则和中立性原则。补充性原则是指KFW相较于商业性金融机构而言，处在的是一个补充的地位，只有商业性金融机构不愿意或做不了的业务才能由KFW开展；中立性原则是指KFW必须遵循市场经济中的公平竞争原则，不得依靠政府的优惠政策与商业性金融机构竞争。这两个原则都在《德国复兴信贷银行法》中有明确规定。我国也应在立法中明确这类原则，并明确开发性金融机构在城镇化业务领域的退出机制，即在城镇化业务达到一定的盈利标准后，开发性金融机构必须让位于商业性金融，不能继续利用国家的政策优惠与商业性金融机构进行不公平竞争。当然，开发性金融机构与商业性金融机构并非是对立的，二者可以在某些领域的实际操作中借鉴KFW与商业银行之间“委托贷款”①德国国内所有的企业贷款都是委托贷款，即KFW公布申请贷款的条件，企业通过商业银行提出申请贷款，由商业银行按条件审查并上报KFW，经KFW审查同意后，交由商业银行转贷。一般情况是企业所需贷款的70%由KFW提供低于市场利率的优惠贷款，转贷银行可在优惠利率的基础上加1个百分点，但要负责本息回收并承担百分之百的风险，还要提供另30%的贷款。的做法，实现开发性金融机构与商业性金融机构的合作共赢。

（二）构建开发性金融机构监管体系

1．开发性金融机构的监管主体。我国目前是由银监会对开发性金融机构进行监管的。但毋庸讳言，就我国目前的国情来看，单纯地由银监会来对开发性金融机构进行监管不尽合理。以对开发性金融机构业务范围的监管为例。开发性金融机构需要得到银监会的批准才能从事其金融许可证所载经营范围之外的业务。中国银监会在批准时，按照现有的工作程序，要会签中国人民银行、财政部、国家发改委等部门[4]。一旦这些部门之间意见出现分歧，或是协调方面出现差错，那么就会对开发性金融机构开展业务的效率造成极大的影响。因此，笔者认为，我国可以借鉴韩国产业银行转型之前的做法，由多个部门共同监管开发性金融机构。韩国产业银行（KDB）在转型为商业银行之前，其监管主要是由四个部门进行：财政经济部，负责依据《KDB法》对KDB进行全面监管；金融监管委员会，主要涉及资本充足率等方面，但与管理商业银行有所不同；审计监察委员会，负责监察会计清算以及业务计划中的违法行为；国会，负责例行年度检查[5]。就我国而言，可以建立一个隶属于国务院的，由财政部、人民银行、国家发改委等有关部门共同组成的开发性金融监督管理委员会，由其对开发性金融机构的运营进行监管。职责分工方面，可由财政部负责全面监管开发性金融机构，包括任命开发性金融机构的负责人等；人民银行负责监管开发性金融机构的资本充足率、不良贷款率等；发改委则主要负责审查批准开发性金融机构业务的开展。

2．开发性金融机构监管体系的监管内容。首先，风险监管。通常对银行业的风险监管包括市场准入监管、危机处理与退出监管、日常经营监管等[6]。具体而言：第一，对开发性金融机构进入的业务领域进行监管。如上所述，开发性金融机构应该从事的领域是商业性金融机构因为无利可图不愿意做或因为自身能力所不及做不了的，而对于商业性融资较为容易、市场较为成熟的领域，开发性金融机构不应该涉足。第二，对开发性金融机构的退出机制进行监管。当某些“瓶颈”领域经过开发性金融机构的市场与制度建设将会逐渐成熟，从而成为商业性金融愿意且有能力从事的领域时，开发性金融机构就必须及时“忍痛割爱”，退出这些领域，开发新的领域。第三，对开发性金融机构运营过程中的各类风险进行监管。例如，开发性金融机构从事城镇化业务时，应特别重视其运营过程中的政策性风险，以防止经济波动或政策变化给开发性金融机构造成的冲击。其次，合规性监管。对开发性金融机构的合规性监管涉及到方方面面的内容。例如，开发性金融机构从事的大多是城镇化业务等涉及国计民生的大规模项目，其贷款规模是否突破计划、利率是否超过规定都直接影响到政府意志的实现。因此，应该对开发性金融机构业务实施过程的规范化运作进行全方位的监管，包括其财务、会计制度是否严密、真实、准确，统计数据是否可靠，等等。最后，内部控制制度的监管。开发性金融机构的管理是一个系统工程。因此，开发性金融机构与商业性金融机构一样，也应建立健全内部控制制度。具体包括法人授权管理制度、项目评审制度、贷后监督制度、会计制度等。

四、结语

国际经验表明，城镇化率的快速提高将引发城市基础设施建设投资规模的急剧膨胀，城镇化率每提高一个百分点，地方政府公共投资需求将增加6个百分点左右。据此推算，仅“十二五”期间城镇化催生的地方政府公共投资规模就将达30万亿元之巨[7]。这无疑对金融服务提出了更高的要求。而由于立法缺失，应由何种金融机构来开展城镇化业务找不到法律依据，造成了现实中商业性金融机构与开发性金融机构同时开展城镇化业务的局面，导致了诸多问题。已有理论和实践都表明，开发性金融机构不同于商业性金融机构，其特点决定了其在城镇化建设中大有可为。因此，我国应借鉴发达国家的经验，尽快制定并颁布一部专门的开发性金融机构法，明确将城镇化业务纳入开发性金融机构的业务范围，并加快构建开发性金融机构的监管体系，为开发性金融机构助力城镇化建设、助推经济平稳发展提供有力的法律支撑和制度保障。

[1]国家统计局．2013年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL]．http：//www．stats．gov．cn/tjsj/zxfb/201402/t20140224＿514970．html，2014－02－24．

[2]白钦先，王伟．各国开发性政策性金融体制比较[M]．北京：中国金融出版社，2005．

[3]郑猛，翁仕友，李涵雯．清债进行时：地方融资平台2013年偿还贷款达1．85万[J/OL]．http：//news．ifeng．com/shendu/cj/detail＿2013＿10/28/30721969＿0．shtml，2013－10－28．

[4]邢会强．我国政策性银行向开发性金融机构的转型及其立法[J]．法学杂志，2007，（1）．

[5]王绍宏．中国开发性金融及其转型研究[D]．天津：天津财经大学，2008．

[6]李志辉，黎维彬．中国开发性金融理论、政策与实践[M]．北京：中国金融出版社，2010．

[7]纪志宏．完善城镇化融资机制的改革视角[J]．中国金融，2013，（4）．