检察权独立行使的正当性分析

章 群

（河南科技大学 法学院，河南 洛阳471023）

一、检察权独立行使的理论基础

检察权独立行使有着深刻的理论基础。分权制衡理论从国家权力关系的角度论证了检察权作为现代国家的一项权力产生和相对独立的理论基础；权利的公力救济理论则从权利救济的视角提供了检察权独立的理论根据；列宁的法律监督理论是前苏联和中国等社会主义国家检察权产生和独立的理论基础，该理论回答了在不实行三权分立的社会主义国家应当如何实现权力分工制约的问题，因而与分权制衡理论有相通之处。

（一）分权制衡理论。分权制衡是西方经典的政治思想。将国家权力进行分割，由不同的人来分别行使，通过彼此制约和平衡，防止出现绝对的权力，这是人类自古以来就有的政治智慧。检察权的产生和独立可以说是国家分权制衡机制的进一步发展，它反映了国家职能的不断完善和国家权力的进一步细化。然而在三权分立国家，检察权不可能获得第一等权力地位，从而在理论上产生了“大制衡”论和“小制衡”论的分歧。“大制衡”论者认为，检察权是行政权对司法权制衡的产物。检察官作为公共权益的维护者，是行政部门派到法院的代理人。检察官参与诉讼不是与法官一起对被告人定罪量刑，而是监督整个司法过程严格依法进行，防止法官专权和枉法裁判，从而代表政府实现监督和制约司法审判权这一目的。在三权分立的权力模式中，行政权正是通过其所拥有的检察权实现对司法权的制约。因而检察权是检察官代表政府所执行的国家权力，是行政权与司法权分工制约的产物[1]16。

“小制衡”论者认为，检察权是司法权内部分工制衡的结果，三权分立理论并不能真正揭示检察制度的成因，检察制度的产生必须从司法权本身的分化和制约中去揭示。考察诉讼制度的发展进程，刑事司法权力经历了一个从集中走向分立的演变过程。在早期的弹劾式诉讼模式中，刑事司法权力作用单一，仅仅表现为审判权，不存在侦查权和公诉权。到了封建社会纠问式诉讼模式，刑事司法权力出现高度集中的现象，法官集侦查、控诉、审判三权于一身，然而这样的刑事诉讼结构容忍和助长了司法专制和暴戾。随着近代资产阶级革命的胜利，西方各国逐渐建立起宪政制度，立法、行政和司法权分别由不同的国家机关行使，从而实现了三权分立。同时，刑事司法权力也从集中走向分立，国家专门设立检察官承担控诉职能，法官则专司审判之责，实现了控诉与审判职能的分离与制衡，控审分离也成为现代检察制度之理论基础。但是小制衡论也受到人们的质疑：既然检察权是司法权内在分立的结果，检察权就应该是司法性质，但是西方许多国家最终却将检察权归属于行政权之下，这在逻辑上显然是矛盾的。

大制衡说和小制衡说均有一定的道理，但也的确都存在缺陷。应当说，检察权既有行政权的内在分权，也有司法权的内在分权，是二者有机组合形成的新的权力形态。由于在三权分立国家，国家权力不论如何分解，必然要在三权分立框架内进行，因而各国普遍将检察权归属于行政权。但是检察权的运行有自身的规律，因而，虽然西方不少国家将检察权归属于行政权，却又赋予检察权相对独立的地位，给予检察官与法官相同或相似的身份保障，这与一般的行政权和行政官是完全不同的。在当代，检察权兼具行政和司法的双重属性也已成为通说。尽管在理论上存在着大制衡说和小制衡说的分歧，但是检察权作为“启蒙的遗产”“革命之子”，检察制度的建构始终折射出分权制衡的思想，这一点是毫无疑问的。

（二）权利的公力救济理论。近代西方检察制度的产生和独立，其意义不仅在于实现控审分离，以此克服纠问式诉讼容易导致的司法擅断弊端，还在于通过独立的检察官对犯罪的追究和对诉讼的参与，以强大的国家力量实现对民众权利的保护。权利的公力救济也因此成为检察权独立行使的基本理论基础。

衡平法有一古老法谚：凡权利受到侵害皆得救济。没有救济就没有权利。在历史上，权利救济经历了从私力救济到公力救济的发展过程。在早期的通过诉讼进行的司法公力救济中，诉讼的发生主要是自诉方式。但是由被害人自行行使控诉权，在起诉能力和起诉斟酌方面都受到较大限制，而且自诉往往使得受到犯罪侵害的国家和社会的利益无法得到有效地维护。因此，国家主动介入并承担控告职能就成为必然。国家救济义务论明确了国家的基本职能在于维护权利主体的权利不受侵犯，并在权利受到侵犯后通过国家公权力给予必要的救济。然而，由于法院遵循的是不告不理的原则，具有消极性和被动性的特点，它在对权利进行公力救济时，难以积极地履行国家义务。而且，如果刑事诉讼仅仅依赖于私人起诉，会使法院的诉讼负担过重，尤其对较为重大复杂的案件，法院不仅要负责审判，还要承担调查取证甚至一定程度上的控诉职能，从而成为一个实行纠问制的全能法院，难以避免司法专横。权利的公力救济需要有一种积极主动的公权力追诉损害权利的行为，于是，承担追诉职能的独立的检察机关应运而生，并最终在诉讼方式上引发了国家追诉主义的产生和公诉制度的建立。

由独立的检察官代表国家进行追诉，检察官所具有的国家权力和司法能力能够保证较强的控诉举证能力。而且与被害人相比，检察官能够保持一种客观精神，能够站在国家、社会的角度以及公平的立场，结合当事人利益、社会利益等多方面因素综合考虑，使国家、社会及有关个人利益都能得到比较充分的保护。正如美国学者琼·雅各比在研究美国检察官的起源时称：“美国采取了一种公诉制度，从而需要一位检察官代表国家。”他将公诉制度作为检察官职务产生的基本原因[2]6。独立检察权的设置是公力救济产生的标志，而权利救济的公力化也是承载护法和追诉职能的检察权独立的重要推动力。

（三）法律监督理论。列宁的法律监督理论是前苏联以及中国等社会主义国家检察权产生和独立的理论基础。列宁的法律监督思想是在“十月革命”胜利后形成的，其核心内容包括：其一，改变落后的俄国，法制具有极端的重要性。针对当时法制不统一和执法混乱的实际状况，列宁指出：“毫无疑问，我们是生活在无法纪的海洋里，地方影响对于建立法制和文明即使不是最严重的障碍，也是最严重的障碍之一”，不克服这些障碍，“那就根本谈不上什么维护文明制度和创立文明制度了”[3]195－196。其二，社会主义国家的法制应当是统一和正确实施的。1922年列宁指出：“法制不应该是卢加省是一套，喀加省又是一套，而应该全俄罗斯统一，甚至应该是全苏维埃共和国联邦统一。”其三，必须有强有力的保障法律统一实施的机构，才能巩固苏维埃政权的统治[4]326－328。根据列宁的指示，1922年全俄中央执行委员会第三次会议正式通过《检察机关条例》，决定将检察院从司法行政机关中分离出来，担负法律监督的专门职责。为了保证检察权的正确行使，列宁主张检察院实行自上而下的集中领导。列宁提出的法律监督的有关论述对前苏联以及包括我国在内的其他社会主义国家的检察制度建设产生了重要的影响，我国改革开放以后，传承和发展了列宁的法律监督思想，形成了具有自身特色的检察制度。

尽管东西方检察制度存在区别，但是作为人类民主文明的产物，不同国家的检察制度体现出了现代社会政治文明的共性。列宁的法律监督理论不仅在社会主义国家检察制度建设中具有普遍的指导意义，而且与欧陆的检察理论具有兼容性。列宁强调了权力的分工分立，把检察权从整个行政权和司法权中分离出来，避免了行政权过分集中、司法权容易滥用的弊端。他还强调了检察权的监督职能，将检察机关定位为专门的法律监督机关，加强对法律实施的监督。因而与西方国家的检察权一样，前苏联以及其他社会主义国家的检察权均是国家权力分工制约机制进一步的发展完善。而且列宁阐明了建设社会主义国家必须实现法制统一的极端必要性，包含了检察权的统一与集中的思想。西方检察权在法国产生，也是为了维护法制的统一。现代“公诉制度是为了消除封建割据状态下法制不统一对追诉犯罪活动带来的影响”和监督法院审判，维护国王制定法律的统一实施而问世的[5]4－5。时至今日，检察权自身的集中统一（检察一体）已成为现代各国普遍的行权原则。由此可见，列宁的法律监督思想与西方的分权制衡理论是有着沟通性的。

二、检察权独立行使的法律依据

现代法治国家，法律是国家权力真正得以存在并运行的正当来源。纵观世界各国检察权的行使，无论是大陆法系国家，还是英美法系国家，抑或是社会主义国家，都把检察权独立行使作为检察机关活动的三大基本原则之一①其他两项原则是法治原则和公益原则。参见张穹、谭世贵著：《检察制度比较研究》，中国检察出版社1990年版，第82—88页。。以前苏联为代表的社会主义国家普遍在宪法中对检察权的独立行使作出了规定。前苏联解体后，各独联体国家对检察机关的属性定位作了一些调整，但均在宪法中明确规定由检察机关行使检察权。我国宪法规定了人民检察院独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人干涉的原则，并由此派生出相关司法组织原则和诉讼活动原则，对检察权的独立作出了全面的规定。西方国家一般是将检察权独立视作共同的司法原则或诉讼原则，检察机关附属于行政机关或法院，但作为一个独立机构，不受外来的不当干涉。如澳大利亚在1986年《检察长法》《皇家检察官法》和《检察长指导原则》中规定了检察独立。法国在《司法组织法典》中规定了检察官职能及其行使，在政府有关法律中确立了独立检察官制度等。西方国家在宪法中规定法官身份保障时，往往对检察官一并作出规定。虽然各国的政治理念和权力结构、以及对权力属性的认识存在差异，但是在肯定并保障检察权在一定范围内的独立性这一点上是共同的。

检察权的独立曾经仅仅被作为司法审判独立的辅助，随着检察机关作用越来越突出，检察权的独立与审判独立受到了几乎同样的重视。一些国际文件对检察权独立的原则也有所反映。如1998年《国际刑事法院规则》规定了检察官办公室，虽然检察官办公室设在法院内，但是为了保障检察官的独立性，规定“检察官不得从事任何可能影响其起诉职能或者损害其独立性的活动，也不得执行任何职业性质的任务”。“办公室的任何成员都不能寻求任何外来的指示，或者按照任何外来的指示行动。”联合国大会1990年批准的《关于检察官作用的准则》是有关检察官作用的专门的国际性法律文件，准则中对检察官作用规定了三项基本权利：公诉权；调查权，即调查犯罪、监督调查的合法性的权力；监督法院判决的执行权力。根据规定，我们可以自然地推出检察权的独立性，因为没有独立性作保证就失去了公正履行职能的基础。另外，当今许多国家的检察机关承担了反腐败职能，依据《联合国反腐败公约》第6条的规定：“各缔约国应当赋予反腐败机构必要的独立性，使其能够有效地履行职能和免受任何不当的影响。”第36条规定：“承担反腐职能的机构应当拥有缔约国法律赋予的必要独立性，以便能够在不受任何影响的情况下有效履行职能。”国际文件的这些关于检察权独立行使的规定，已经成为世界各国认同的普遍性要求和共同遵循的诉讼活动规则。

三、检察权独立行使的价值意义

（一）检察权独立行使是履行检察职能的要求。在现代司法制度中，检察官的基本职责是维护国家的法制，主要是通过刑事追诉的手段，同一切破坏法治的行为作斗争。而具有统一性的检察机关，更使法制的统一得到维护。检察权在法国的产生是为了维护法制的统一。1985年英国检察改革后，全国统一的检察机关也负起了维护法制统一的重任。前苏联设立检察权的目的就是为了维护法制的统一。在我国，检察权是对特定范围内的法律实施情况进行的监督，这种监督的意义在于发现违法并督促纠正，以维护法制的统一。而如果检察权缺乏独立性保障，权力的行使受到不当干扰和左右，检察权维护法制统一的任务就难以实现。尤其是当今世界各国检察机关普遍承担职务犯罪侦查权，职务犯罪侦查是法律与权势的较量，职务犯罪侦查对象的特殊性使其独立性更易受到侵害。我国当前面临着严重的官员腐败问题，检察机关的反腐败职能未能充分发挥。而由于检察权不独立，其自身亦难以避免来自方方面面的不当干涉，恰如有学者所指出的，“正是由于司法在体制上从来没有获得独立的地位，因而司法职业者也就不可能形成一个在道德上合力追求并有力量维护这一道德的群体。司法不独立又与司法权的滥用以及衙门的腐败黑暗联系在一起。”[6]75腐败是侵蚀政权合法性基础的毒瘤，检察机关作为专门惩治腐败的机构，其独立性能否得到保证，关系到党的领导权威，关系到政局的稳定。而要从制度上、根本上预防腐败，保证反腐败机构检察机关的独立性是基本的制度要求。

（二）检察权独立行使是司法权独立的应然要求。检察权作为一种复合性权力，兼具司法、行政的部分属性，尤其是检察权基本权能之一的公诉权，其司法属性更为突出。作为司法性质的权力，公诉权的行使理应符合司法权的基本运作规则，如陈瑞华教授所指出的：“显然，司法权的性质并不要求只有法院才能从事司法活动，但不论哪一个国家机构行使了司法权，就都必须遵守一系列特有的司法程序，采取与司法性质相符合的组织形式，并发挥其特有的社会功能。”[7]检察权因其自身具有的司法属性，检察权的独立行使也就成为了司法权独立的应然要求。同时，检察权的独立行使也保障了司法审判权的独立和公正。一方面，检察权与审判权相互独立、彼此制衡，维护了司法审判的公正。依据诉审分离、不告不理原则，公诉权是审判权启动的根据；依据诉审同一的原则，审判的范围要受到公诉范围的严格限制。虽然法官享有终局裁判权，但作为司法审判的前置环节，决定把哪些被告及哪些案件提交法官审判的是检察官。如果检察权不独立不公正，审判权的公正性就失去了前提和保障。另一方面，检察权还通过监督制约警察权，维护了司法过程的公正和审判的公正。许多实证研究指出，错误裁判最大的起因是错误侦查。侦查中所犯的错误往往不可弥补，再好的法官，再完美的审判制度往往也挽救不了侦查方向偏差所造成的恶果，因而检察机关对警察活动的监督直接关系到司法裁判的客观性和正确性。

（三）检察权独立行使是检察官客观义务的必然要求。大陆法系国家检察官在传统上被视为法律的守护人，这一身份决定了检察官在刑事诉讼中必须尊重事实真相，公正、不偏袒地采取诉讼行为，维护司法正义，也即检察官的“客观义务”。检察权的独立行使无疑是保障检察官履行客观义务的重要条件。在德国，“检察官乃一剑两刃的客观官署，不单要追诉犯罪，也要收集有利于被告人的证据，并注意被告人应有的诉讼权利。简言之，检察官不是也不该是片面追求打击罪犯的追诉狂，而是依法言法，客观公正的守护人，有利不利一律注意。”[8]95在法国，检察官负责监督上诉法院管辖区内的刑事法律的适用。如果检察官认为法院的裁决不当或有明显错误，则可以为被告人利益上诉。日本吸收和借鉴德国的经验，检察官在审判程序、上诉审程序和再审程序中的监督职能与德国基本相近，有权监督法庭审判的程序活动，并运用声明异议和抗告的方式行使监督权[9]106。英美法系国家实行当事人主义原则，但是也承认检察官的客观义务，认为检察官是“公共利益的代表”，负有监督审判和警察活动的职责。美国学者认为：“尽管检察官的任务可以颇简单地进行阐述，但检察官的角色却是既复杂又充满固有的压力。检察官的角色在审查案件和决定是否提起诉讼的过程中是准司法官员，同时在抗辩式诉讼程序中又是一名辩护人。尽管担当辩护人的角色，事实上隶属于政府的行政部门且被认为是执法官员，但作为人民的代表，检察官被期望公正地行使他们的权力。理想的情况下，检察官不仅是寻求一长列的宣告有罪，而且必须寻求公正。”[10]206

国际性文件也认可了检察官的客观义务理论。联合国大会《关于检察官作用的准则》就检察官在刑事诉讼中的作用作了7条规定，其中有4条强调了检察官履行职责时的客观公正义务①如该准则第11条明确规定，“检察官应在刑事诉讼中包括提起诉讼根据法律授权或当地惯例，在调查犯罪、监督调查的合法性、监督法院判决的执行和作为公众利益的代表行使其他职能中发挥积极作用。”第12条规定，“检察官应始终一贯迅速而公平地依法行事，尊重和保护人的尊严，维护人权，从而有助于法定诉讼程序和刑事司法系统的职能顺利进行。”第13条规定，“检察官在履行其职责时应：（a）不偏不倚地履行其职能，并避免任何政治、社会、文化、性别或任何其他形式的歧视；（b）保证公众利益，按照客观标准行事，适当考虑到嫌疑犯和受害者的立场，并注意到一切有关的情况，无论是否对嫌疑犯有利或不利；……”。我国检察机关作为法律监督者，除了具有追诉犯罪的职责以外，还要承载监督法律的统一正确实施、维护诉讼各方当事人合法权益的重要使命，这与当今世界法治国家普遍强调的检察机关的客观义务是相通的。

（四）检察权独立行使是我国市场经济健康发展的要求。当前，我国社会主义市场经济体制框架基本建立，经济建设取得了世人瞩目的成就。而现行以地方领导为主的检察机关双重领导体制日益不适应市场经济快速发展的需要，直接导致了检察权的地方化。市场经济生长、发育和成熟的过程也是法律在社会经济生活中作用不断扩大、法治化程度日益提高的过程，而司法的地方化使得国家的法制统一性及市场的统一性受阻，影响市场经济的进一步发展。当前，市场经济的发展既使得检察权的独立行使成为现实的迫切需要，而经济发展到目前所取得的成就也为政治和司法体制改革打下了较好的物质和思想基础。2013年11月12日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”当前，改革检察机关领导体制，强化检察权的独立行使，符合我国经济社会的发展形势，对于破除地方保护主义和各种行业壁垒，推动公平有序的全国统一大市场的形成具有重要意义。

（五）检察权独立行使是检察机关内部机制改革和完善的要求。检察权的独立决定了检察机关在国家中的政治地位和检察体制的基本框架，对检察机关的建设和发展具有决定性的影响，在我国当前，明确这一点十分重要。近年来，我国检察机关进行了大量的工作改革，但是多项改革措施难以深入，改革效果极为有限。事实上，检察机关内部的许多改革措施并不仅仅是检察制度局部的技术性问题，而涉及到政治层面的国家权力结构性缺陷。《宪法》第132条规定：“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。”但是现行以地方党政领导为主的双重领导体制使得检察权内部关系扭曲，上级检察机关对下级检察机关的领导有令不行、有禁不止，这种状况与宪法规定的精神和要求是不相符的。为了对抗地方干预，地方执法中出现的问题不得不寻求上级支持和庇护，本该由地方依法独立完成的职责，往往也要通过上级参与才能完成，强化了下级机关对上级机关的依赖性，导致上下级机关之间难以实现分工明确、权责对应。由于地方影响和干预通常是通过检察长转化为内部干预得以实现，进一步加剧了检察机关内部的集权和官僚化。从检察工作的要求来讲，作为法律监督者的检察官应当具有不畏强权、刚直不阿的使命感，敢于面对任何违法行为，忠实地履行法律监督职责，维护法律的公平正义。但是现行属地化和行政化的检察官管理体制对检察官独立公正执法的保障不到位，检察官们往往难以抵御来自各个方面的干扰和诱惑。上行下效，检察官们自身也无法确立对法律的忠诚和信仰，严重影响了国家的法治建设。因而必须在政治层面上确立检察权的独立地位，才能进一步健全检察权运行机制，确保公正、高效、廉洁地行使检察权。

[1]洪浩．检察权论[M]．武汉：武汉大学出版社，2001．

[2][美]琼·雅各比．美国检察官研究[M]．周叶谦，等译．北京：检察出版社，1990．

[3]列宁全集：第43卷[M]．北京：人民出版社，1987．

[4]列宁全集：第33卷[M]．北京：人民出版社，1955．

[5]王桂五．中华人民共和国检察制度研究[M]．北京：法律出版社，1991．

[6]贺卫方．司法的理念与制度[M]．北京：中国政法大学出版社，1998．

[7]陈瑞华．司法权的性质——以刑事司法为范例的分析[J]．法学研究，2000，（5）．

[8]孙谦．检察：理念、制度与改革[M]．北京：法律出版社，2004．

[9][日]田口守一．日本刑事诉讼法[M]．刘迪，等译．北京：法律出版社，2000．

[10][美]爱伦·豪切斯泰勒·斯黛丽，南希·弗兰克．美国刑事法院诉讼程序[M]．陈卫东，等译．北京：中国人民大学出版社，2002．