宪法视野下的我国人口制度探究

龙 峰 李 丽

（西南政法大学 行政法学院，重庆404100）

一、解构我国人口制度

中国是世界上人口规模最大的发展中国家，我国人口的安全稳定，不仅影响到各个家庭的幸福，而且关系到我国经济社会的持续稳定健康发展。众所周知，人口制度对人口的发展会产生根本性的影响。不同历史阶段、不同国家及地区的不同制度安排，就决定了不同社会中人口的不同发展状态。人口制度是一个涉及社会各个方面的综合制度，从总体上看，它是由以下几个具体制度构成的。

（一）人口生育制度。人类群体因生育而得以延续，生育伴随人类的产生而出现，也随着人类社会的进步而趋向文明。生育并非仅指人类“分娩”的过程，而是还包括之前的婚姻和之后的抚养、教育（主要是家庭教育、学前教育）在内的一系列过程。人口生育制度主要包括婚姻制度和在家庭结构变革中人口生育行为的制度安排及公共政策[1]。

（二）人口优化制度。人口优化在人口再生产和社会经济发展中具有不可替代的作用，是提高人口素质和提升人口潜能转化率的重要手段。人口优化包括人口婚前检查制度和人口教育制度。实行人口婚前检查制度是为了减少先天性病患儿的出生率，而实行人口教育制度则是为了在后天最大限度提高人口文化素质和开发潜能。其中，人口教育制度是人口优化制度的核心。在我国的人口再生产进入低水平生育模式、人口数量将达到顶峰、劳动力的供给滞缓的大背景下，目前的人口教育制度主要是探求如何通过教育制度改革来提高我国的人力资本质量，创造条件延续传统意义的“人口红利”，这涉及到教育资源合理配置的制度安排和制度创新问题。

（三）人口保障制度。人口保障制度主要包括与人口的生存发展有关的综合保障问题，这不仅是提供基本的社会保障条件问题，还包括针对特定人群的保障服务。随着社会经济的发展和权利意识的崛起，人口保障已经有了很大进步。目前，人口保障制度不仅包括人口的基本生活保障制度（包含最低生活保障制度、养老保障制度）和各类医疗保障制度，还有涉及人口的住房保障、安全保障、交通保障等制度，特别是对未成年人、老人、妇女及残疾人等社会弱势群体的保障制度。

二、我国人口制度运行的现状与困境

上个世纪七十年代初，面对人口急剧膨胀带来的一系列严重社会问题，我国政府开始着力于人口问题的解决。30多年过去了，我国人口状况已经在很大程度上得到改善，但是问题却依旧不容忽视。目前，我国的人口问题主要存在于人口数量、人口结构和人口素质这三个方面。

（一）人口数量问题。人口数量巨大是中国可持续发展所需要面对的首要问题 ，也是当今中国社会和经济发展的主要瓶颈。我国政府早在上个世纪七八十年代就已经意识到了人口数量爆炸增长的隐患，并采取了应对措施。在1973年就开展了以降低人口增长率为直接目的的轰轰烈烈的计划生育运动。但是由于巨大的人口惯性，中国人口总量仍然在以每年1000万以上的速度增加[2]。人口总量膨胀加大了对自然资源与生态环境的压力，这给我们十分脆弱的生存环境带来严峻的挑战；另外人口数量庞大也是许多社会问题的根源，如失业率增加、就业困难、贫困化及贫富分化等社会问题都与人口数量密切相关。

（二）人口结构问题。在人口学中，人口结构是指反映一定地区、一定时点人口总体内部不同质的规定性的数量比例关系，又称人口构成，主要有性别结构和年龄结构[3]129。目前，我国人口结构问题突出表现为人口老龄化加剧和出生人口性别比例失衡。

1．人口老龄化加剧。我国长期处于低生育水平的结果之一，就是人口老龄化。国际上，一般以60岁或65岁为老年人的年龄起点，老人比重占5%～10%称为成年型人口，10%以上为老年型人口[3]227。根据联合国的中位预测，中国在2000年至2015年间，在劳动年龄人口增量逐年减少及至停止增长的同时，65岁及以上老年人口比重从6．8%提高到9．6%，届时老年人口将超过1．3亿[4]37。也就是说，中国社会在数年之后将进入老龄化。但与西方发达国家社会保障制度健全、老龄化缓慢推进的情况不同，我国的老龄化进程不仅速度快，而且面临着经济转型和“未富先老”的复杂背景。低生育率和老龄化导致我国人口年龄结构成倒“金字塔型”，使社会经济发展失去活力，社会保障面临重压。

2．出生人口性别比失衡。一般认为，正常的出生性别比的范围是103～107，但是，从1982年全国第三次人口普查资料显示出生婴儿性别比为107．6；1990年全国第四次人口普查显示为111．3；到2000年第五次人口普查上升到116．9[5]。出生婴儿性别比长期偏高显然会导致结婚年龄阶段男女比例失衡，不但会造成男性争夺配偶的竞争加剧，更会引发买卖妇女、家庭不稳等一系列社会问题。

（三）人口素质问题。我国是婴儿出生缺陷和残疾高发的国家，每年新增先天残疾婴儿人数高达80万～120万人，近6000万残疾人口中，先天性残疾占50%[5]。规模庞大的出生缺陷人口给我国的人口素质提升投下了巨大的阴影，也给家庭和社会带来沉重负担。在人口教育方面，得益我国政府推行的九年制义务教育政策，我国人口的受教育情况已经远远超过以往任何一个时期。在2000年我国15岁以上人口的人均受教育年限为7．1年，已超过世界平均水平（6．5年）[6]，但囿于经济发展水平和家庭教育观念落后，我国广大农村人口的受教育程度仍然偏低。因此，我国人口平均受教育的水平不高，不能全部满足经济社会发展的要求。

三、人口制度在宪法和法律中的体现

在我国宪法中，从第1章“总纲”至第3章“国家机构”均有对人口制度的规定。从人口学的角度进行分析，我们可以从人口生育、人口素质、人口保障、人口管理等四个方面来研究宪法中关于基本人口制度的规定。

（一）宪法中关于人口生育的规定。宪法第1章“总纲”第25条规定：“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。”我国是世界第一的人口大国，尽管资源占有总量巨大但人均占有量极低。封建社会时期，因为我国人口长期保持高出生率、高死亡率、低增长率的人口增长模式，我国的人口数量虽多但人口与资源的矛盾远远未被激化。然而建国后，随着生活环境的改善和医疗卫生水平的提高，人口增长的速度远远超过国民经济增长的速度。到上个世纪八十年代初，我国的人口数量问题已经非常突出且严重制约我国经济和社会发展。在这种形势下，1982年宪法进行修改时，全国人大将计划生育当作一项基本国策在宪法中规定下来。我国在强调计划生育是公民的权利的同时，也强调它是公民的一项义务。宪法第2章“公民的基本权利和义务”中第49条规定：“夫妻双方有实行计划生育的义务。”

（二）宪法中关于人口优化的规定。一般而言，人口素质可以分为道德素质、科学文化素质和身体素质[3]112。我国宪法也正是从这三个方面进行了规定，以期优化人口素质。

1．关于提升人口道德素质的规定。宪法第1章“总纲”第24条规定：“国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育，通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约，加强社会主义精神文明的建设。”在宪法中规定思想道德建设方面的内容，是由我国的社会主义性质决定的，也是我国宪法的特色。

2．关于提升人口科学文化素质的规定。宪法第1章第19条规定：“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平。国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育。”这体现国家对不断提高人民科学文化水平的重视。教育的发展不仅是我国科学进步的基础，也是人民群众科学文化水平提高的前提。采取多种形式和依靠广大人民群众兴办教育事业，必将大大提高人民群众的科学文化素质。

3．提升人口身体素质的规定。宪法第1章第21条规定：“国家发展医疗卫生事业，发展现代医药和我国传统医药，鼓励和支持农村集体经济组织、国家企业事业组织和街道组织举办各种医疗卫生设施，开展群众性的卫生活动，保护人民健康。国家发展体育事业，开展群众性的体育活动，增强人民体质”。宪法中这一规定的目的无疑是为了提高我国公民的身体素质。

（三）宪法关于人口保障的规定。我国宪法关于人口保障的规定包括建立健全面向全体公民的社会保障制度和根据性别和年龄的不同对不同类型的公民予以区别对待，尤其是对未成年人、老年人、残疾人及妇女的特别保护。

1．关于建立健全社会保障制度的规定。宪法第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”我国宪法修正案第23条规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”国家努力发展社会保障事业，有利于促进人民群众物质文化生活水平的整体提高，关系到社会稳定。

2．针对儿童、青少年问题的规定。宪法第49条规定：“婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护。”宪法第46条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”青少年和儿童是祖国的未来，国家应该确立对他们的培养方针和目标，使得青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面能够全面发展。

3．针对老年人问题的规定。宪法第49条规定：“禁止虐待老人。”是否尊重老人体现了一个国家的文明程度。敬爱老人是中华民族的传统美德，更是行为准则。成年子女对于父母有赡养的义务。

4．针对残疾人的规定。宪法第45条规定：“国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”军人为了保卫国家而残疾，国家和社会理应对他们及其亲属予以优待和照顾。另外，国家和社会还应保障残疾人等弱势社会群体的利益。为落实宪法的这一规定，国家制定了《残疾人权益保障法》，对有关保障残疾人权益的事项作出了详细规定。

5．针对妇女问题的规定：宪法第48条规定：“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利。国家保护妇女的权利和利益，实行男女同工同酬，培养和选拔妇女干部。”我国传统文化中存在歧视妇女和男尊女卑的糟粕，妇女在工作和家庭中受到不平等的对待。建国以后，我国政府十分重视对妇女的保障工作，特别是在宪法中作出对妇女的特别规定，这对于妇女地位的提高和权益的保障起到了很大的促进作用。

四、宪法层面的中印人口制度比较

印度是世界第二人口大国，与我国一样面临着缓解人口压力和迅速发展经济的国家任务。因此，通过与印度人口制度的比较，能够加深对我国人口制度的理解。

人口生育制度是人口制度的核心，生育行为不但是人口制度的起点，而且对人口制度中的其他因素产生不可估量的影响，如生育制度会直接影响人口数量的多少，并会间接影响人口素质的提升。因此，通过研究印度宪法和法律文件对于本国生育制度的规定可以分辨出各国人口制度的不同。

（一）中国的人口生育制度——计划生育制度。为了缓解人口过快增长和资源供应之间的巨大矛盾，上个世纪七十年代始我国就开始实行以控制人口过快增长为目的的计划生育制度，并将其写入我国1982年宪法。现行宪法第1章“总纲”第25条规定：“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。”经过多年的严格实施，我国人口过快增长的势头被遏制，我国的人口生育也成功的转变为低生育率类型，赶上世界主要发达国家的水平。

（二）印度的人口生育制度——国家人口控制计划。印度早在1951年就颁布了“国家人口控制计划”，是世界上最早施行人口控制的国家。但是印度的人口控制计划施行得很不成功，印度至今仍是世界上人口生育率最高的国家。

首先，印度1949年宪法第1篇第1条第1款规定：“印度为联邦制。”所以印度的各个邦在制定政策时均拥有很大的自主权，中央政府对地方难以施行有效的控制。因此，印度全国没有统一的人口控制计划，生育政策由各邦自己制定，主要采用奖励的方式。

其次，印度几乎全民信教，虽然教派不同，但每个宗教基本都鼓励生育。而且印度1949年宪法第1篇第25条第1款规定：“一切人皆有良心自由与信教、传教和参加宗教活动的权利。”因此，政府的人口控制计划很难获得民众支持。

最后，印度自称是世界上最大的民主国家，民众既然反对强制实行人口控制，政客为取悦民众也公开反对人口控制政策。尤其是1976年，时任印度总理的英迪拉·甘地曾发动一场控制人口的运动，结果在第二年的大选中她就被选民抛弃。随后上台的人民党提出一项新政策——家庭幸福工程，此工程意图很明显，即生育以自愿为原则。

（三）宪法层面中印人口生育制度的对比。通过上文对中印两国人口生育制度的介绍，可以发现我国的人口生育制度与印度的人口生育制度有很大的区别：第一，我国的计划生育是出于宏观人口发展计划与微观家庭生育计划的统一考虑，夫妻的生育愿望不能完全自主决定。而印度生育制度则充分尊重夫妻的生育意愿。第二，我国强调计划生育是公民的权利的同时，也强调它是公民的一项义务。而印度生育制度则否认生育的义务属性，在印度1949年宪法第1篇第51条所规定的人民的“基本义务”，就没有把施行人口控制列为公民的基本义务。第三，我国的计划生育，由国家规定生育子女的数量和间隔，基本的政策是以提倡晚婚晚育、一对夫妇只生一个孩子为原则，同时根据不同的情况再作出其他规定。而印度政府在此方面则不予干涉，完全由夫妻自主决定。

[1]申鹏．基于中国人口实践的制度人口学研究内容探析[J]．西北人口，2010，（2）．

[2]翟振武．中国人口规模与年龄结构的矛盾分析[J]．人口研究，2001，（3）．

[3]姜又鸣．人口学[M]．保定：河北大学出版社，2012．

[4]蔡昉．超越人口红利[M]．北京：社会科学文献出版社，2011．

[5]李琪，高向东，魏乐霞．现行中国计划生育政策对中国人口安全的影响[J]．西北人口，2007，（4）．

[6]吴开亚，刘琳，王玲杰．我国人口安全问题及其对策研究[J]．安徽农业大学学报：社会科学版，2006，（6）．