大型活动安保中的区域警务合作机制研究

武西锋，高振峰

(中国刑事警察学院，辽宁 沈阳 110854)

当前，我国正处在社会转型时期，社会的开放性、动态性和区域间的交融特征日益明显。公安机关面临的重大活动安保任务越来越需要多地、多警种密切协作配合。在总结北京奥运会等重大活动安保经验的基础上，根据形势发展需要，公安部适时出台了《关于在全国公安机关加强警务合作的指导意见》，为新时期警务模式创新指明了方向。加强新警务合作机制建设，既是对公安机关优良传统的继承，又是适应现代警务需求的变革和创新。与此同时，我国举办的大型活动越来越多，规模越来越大。重大活动安保要求之高、风险之大、警卫任务之重，超出传统警务模式的承载能力。因此，必须根据中央要求，发挥警务合作的优势，整合区域警务资源，共同做好大型活动安保工作。

一、区域警务合作在大型活动安保中的必要性

(一)大型活动概念辨析

大型活动安保是公安机关的主要日常性业务之一，大型活动在概念上主要有以下几种观点:

大型活动，是指由单位(社团)主办或政府组织，在特定时间内，面向社会临时占用或者租赁公共场所举办的，由不特定多数人参加的公共活动［1］。

大型活动，又称大型公共活动，是指在特定的时间、空间所进行的，有众多人员参加的，具有一定影响的有益的社会活动［2］。

大型群众性活动，简称大型活动，是指租用、借用或者以其他形式临时占用场所、场地，面向社会公众举办的文艺演出、体育比赛、展览展销、招聘会、庙会、灯会、游园会等群体性活动。①北京市大型群众性活动安全管理条例(2005 年9 月9 日北京市第十二届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过，2010 年7 月30 日北京市第十三届人民代表大会常务委员会第十九次会议修订)。

大型群众性活动，是指法人或者其他组织面向社会公众举办的每场次预计参加人数达到1000 人以上的活动。②中华人民共和国国务院令(第505 号)，大型群众性活动安全管理条例(2007 年8 月29 日国务院第190 次常务会议通过，自2007 年10 月1 日起施行)。具体包括:体育比赛活动;演唱会、音乐会等文艺演出活动;展览、展销等活动;游园、灯会、庙会、花会、焰火晚会等活动;人才招聘会、现场开奖的彩票销售等活动。

第一，大型活动的举办主体是法人或者其他组织。大型活动的举办主体发生过变化。《群众性文化体育活动治安管理办法》(已废止)③2010 年11 月26 日，时任公安部部长孟建柱签发了中华人民共和国公安部第114 号令，命令中提及:“1999 年11 月18日由公安部发布施行的《群众性文化体育活动治安管理办法》(公安部令第44 号)，现予以废止。”第三条规定，公民可以成为大型活动的举办主体。但是，根据《大型群众性活动安全管理条例》(以下简称《条例》)第二条的规定，公民个人被排除在外，不再具有申办大型活动的主体资格。第二，大型活动是对社会有益的活动，这就排除了非法集会等危害社会的活动。第三，大型活动必须是面向社会公开举行的，由不特定多数人参加的活动。如果面向的是特定人群，即使参加人数众多，也不属于《条例》调整范围。

(二)区域警务合作的概念

20 世纪50 年代，我国实行的是计划经济管理体制。这一时期，社会相对较为静态、封闭，社会治安状况变化比较缓慢，需要跨地区、多警种协作的警务活动不多，跨区域警务合作的需求并不突出。

进入20 世纪80 年代，我国进入了改革开放的春天，随着经济社会的快速发展，公安机关通过人口管理达到社会管理的传统警务模式受到挑战。这在客观上要求传统的警务模式必须改革。

尤其是进入21 世纪之后，改革开放向纵深方向发展，社会治安形势也出现了很多新情况，公安机关在重大活动安保警务模式等方面也必须做出相应的回应。过去传统的警务模式不足以完成重大活动安保等警务任务。正是这种警务实践需求催生了区域警务合作的发展，各地公安机关开始不断尝试彼此间的协作与配合，并取得了一定的成效。

所谓区域，经常在两种语境下使用。一是在自然地理语境下使用，是指具有某种自然地理上的相似性，位置上互相联系的空间。第二，是在管理学语境下使用，是指以行政区划为基础，国家为了政治统治、行政管理和公共服务的需要而建立的地区管理。区域警务合作中的“区域”兼采上述两种语境，是一种在自然地理基础上，以行政区划为主导的区际联合。所谓警务，就是警察公务活动，是警察机关根据法定职权或依照行政命令而采取的各项行动的总称。在此基础上，区域警务合作是指地理位置具有相关性的不同行政区划的公安机关，按照协议结合起来形成的具有区域性特征的警务联合体。

(三)区域警务合作是完成大型活动安保任务的重要保证

近年来，随着我国综合国力的提升，国际影响力不断增强，我国承办的中非峰会等国际性活动不断增多，还有奥运会等重大洲际赛事活动，同时我国国内也有自主举办的全运会等综合性赛事，这些活动级别高、影响大、历时久，要人警卫对象多，安保任务繁重。根据奥运会等活动安保工作经验，开展区域警务合作是完成活动安保任务的重要保证。

二、区域警务合作机制在大型活动安保中的框架

近年来，在北京奥运会等大型活动安保工作中得到检验的区域警务合作机制逐步趋向成熟。其中，实施“护城河”工程、建立国家层面指挥中心在内的多级指挥体系等做法更是被运用在上海世博会、广州亚运会等重大活动安保工作中。

对此，公安部党委审时度势，在科学分析、准确研判治安形势的基础上，于2010 年6 月作出了建立区域警务合作机制、加强区域警务合作的重大决策。

在2010 年6 月26 日至29 日举行的全国公安机关社会管理创新工作座谈会上，孟建柱同志明确提出，公安机关社会管理创新，是整个社会管理创新的重要组成部分，要充分发挥我国的政治优势，完善部门合作、区域警务合作、警种合作机制，形成社会管理整体合力，积极推动社会管理工作社会化。

这是历史性的跨越，区域警务合作机制建设的大幕由此拉开。此后，全国各地区域警务合作机制陆续建立，地区间警务合作机制如雨后春笋般涌现。在公安部的大力推动下，地方公安机关积极响应，很快行动起来。2010 年9 月1 日，苏浙皖沪三省一市在上海签署了《苏浙皖沪三省一市公安经侦区域警务合作框架协议》，三省一市公安机关区域警务合作以联勤指挥为龙头，以情报信息为纽带，以项目化推进为依托，以制度保障为支撑，确保区域警务合作常态长效，提升了苏浙皖沪三省一市公安机关应对突发性事件和重大活动安保的能力和水平。这是苏浙皖沪公安经侦部门率先在全国公安经侦系统创新建立的区域警务合作机制。由此拉开了全国范围内区域警务合作建设的序幕，区域警务合作从理论开始进入实践操作阶段。紧接着，由辽宁牵头，经过与吉林、黑龙江、内蒙古三省区公安机关的共同努力，2010 年9 月10 日至11 日，东北地区警务合作暨首届联席会议在辽宁召开，建立了东北地区(蒙辽吉黑)警务合作机制及其区域警务合作组织机构，签订了四省区公安机关合作协议，明确了协作任务，区域警务合作在东北地区实现了有效运行。其目的也是为了进一步整合警务资源，深化协作配合，以全面提升公安机关联合指挥作战能力，完成重大活动安保，有效维护东北地区社会稳定。2010 年9 月26日，北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、山东七省区市在北京签署《环首都七省区市区域警务合作机制框架协议》，按照权利对等、任务共担、合作共赢的原则，七省区市建立警务指挥联勤联动机制，遇有重大紧急突发案(事)件、重大活动安保时，由属地公安机关省级指挥中心召集，集中调警，实施跨区域、多警种合成作战。2010 年10 月15 日，依托签订的《西北地区(陕甘青宁新兵团)警务合作机制》，西北地区警务合作机制建立。2010 年11 月21 日泛西南(重庆、四川、云南、青海、西藏和贵州)警务合作联席会首届会议在重庆召开，会议共同商议泛西南警务合作的相关事宜。2010 年12 月6 日，安徽、江西、河南、湖南、湖北五省正式建立中部五省警务合作机制。这些实践为区域警务合作机制建设明确了基本原则、方向、模式和操作程序，为不同区域警方共同致力于加强警务交流与合作，共同维护地区安全和社会稳定提供了理论和实践基础。

全面加强区域警务合作，是公安机关实施区域警务合作战略布局的一次新的警务革命，是公安工作新一轮思想解放的重大成果，是深入推进公安事业社会管理创新发展的重要实践，必将对全国社会稳定大局的巩固与发展产生积极而深远的影响。

三、区域警务合作机制在大型活动安保中的基本思路

近年来，区域警务合作在北京奥运会、上海世博会、广州亚运会等重大警务活动中，取得了突出成效。但是，区域警务合作机制尚处于探索发展阶段，要充分发挥其在大型活动安保工作的作用，当务之急是理清思路，明确区域警务合作的基本原则，明确警务合作在大型活动安保中的具体需求。

(一)区域警务合作在大型活动安保中的基本原则

根据公安部《关于全国公安机关加强警务合作指导意见》，结合大型活动安保工作实际，大型活动安保中区域警务合作有四大原则:

1．围绕中心、服务大局。围绕改革发展稳定的大形势，立足服务经济社会发展的总要求，紧扣各级党委、政府的中心工作，紧密结合大型活动安保工作需求，积极推进警务合作。

2．简便高效、服务实战。不断丰富合作内容、创新合作模式，建立各类简便、高效和易于操作的警务合作运行机制，切实提高合作效能。贴近实战，围绕大型活动安保具体需求，在信息资源共享、大型活动突发事件处置、重点人员管控、涉警舆情引导、交通安全检查等方面，形成集约高效、互利共赢的警务合作局面。

3．常态合作、应急联动。采取召开联席会议、定期通报情况等方式，加强公安机关区域、警种和政府有关部门之间的日常联系协作，建立应急联动机制，对紧急事项，即时研判、联合应对。采取高层定期会晤、基层常态磋商、情报及时交流通报等方式，加强合作。

4．资源共享、互助共赢。最大限度地整合公安机关内部的情报信息、专业人才、紧缺装备、专业基地等警务资源，最大限度地共享政府有关部门的各类信息资源，切实提高公安机关的实战能力和水平。充分考虑各方合作需求，明确责任、义务，有效调动合作各方的积极性、主动性。

(二)区域警务合作在大型活动安保中的具体需求及实践

1．建立联勤指挥机制

根据大型活动安保实际需求，结合相关合作方公安机关实际特点，属地公安机关依托区域警务合作机制，应牵头建立适应安保需求的联勤指挥机制。上海世博会安保中，苏浙皖沪四地公安机关指挥中心建立了“由发起方行使主导指挥，协作方积极快速响应”的常态化联勤指挥机制，在重大活动安保和重大突发事件处置中互派工作组，江苏、浙江两省公安厅派员进驻上海市安保指挥中心，实行集中办公、互通信息，联合指挥相关公安机关协同行动，部署落实“环沪护城河”各项管控措施，切实提升安保能力，有效保障了世博会安全。

2．建立情报信息共享机制

情报工作是重大活动安保工作的生命线，是警务行动的指引。首先，要理顺机制。依托区域警务合作机制，成立情报中心，按照统一部署、分工负责的方式，将各部门归口管理的情报信息集中起来。其次，要对情报信息区分层次。根据安保需求，注重行动性、破坏性、内部性的情报信息。辽宁“十二运”期间，公安机关网络监管部门及时发现并处理了不良信息500 多条，发现有针对性的重大危害信息20 余条，对相关违法行为人及时予以立案查处。再次，要提升情报信息研判能力。情报中心要建立研判会商制度，遇有重大情报，随时研判，集中研判，及时部署行动。

3．建立公路检查站查控堵截机制

通过区域警务合作机制，在活动举办地周边界限建立公路检查站，为大型活动编制严密的安全“过滤网”，是大型活动又一安全屏障。上海世博会期间，依托警务合作机制，在上海周边建立了78 个水陆治安检查站，对进入上海的人员、车辆、船舶、物品进行严格的安检。严格危险物品、管制刀具、枪支爆炸物品管理。数据显示，上海世博会安保，仅在陆路查控方面，苏浙2 省就检查了入沪车辆2000 万辆次、人员1200 万人次，查获各类嫌疑人数千名，网上逃犯数百名。山东“十一运”期间，山东启动20 处环济“安保圈”治安检查站，最大限度地把不安全因素控制在活动城市之外。启动期间，各警种联合执勤，执勤机制全面启动，“三大系统”(车辆监控、现场监控、身份证识别)全面运行。

4．建立重点人员共同监管机制

在大型活动安保工作中，要特别重视对重点人的管控。要打破原有的警种界限，将原分属于不同警种管理的重点人口集中起来，互通信息，集中管理，解决多部门分头部署、标准不一的问题。对肇事肇祸精神病人加强监护和管理，坚决做到不漏管、不失控，坚决防止发生肇事肇祸行为，为活动安保减少危险因素。

5．建立突出治安问题联合整治机制

大型活动举办地公安机关要依托警务合作机制，联合合作公安机关治安管理部门，建立突出治安问题联合整治机制。采取定期通报的形式，合作方向牵头方公安机关通报本地治安预警信息及可能向邻近省市蔓延发展的重大治安动向等情况，在电力设施、油气管道安全防护等方面建立紧密联系，联手组织开展跨区域行动，集中整治交界处突出治安问题。

6．建立突发事件应急互援机制

通过加强合作联动，组建以公安特警队为骨干的成建制的应急预备队，加强有针对性的训练。在遇有重大警情需要处置时，严格依据《公安特警队建设规范》等文件规定，提供跨区域警力支援。大型活动举办地根据可能发生的火灾、交通事故和人员拥挤踩踏等治安灾害事故，以及公共卫生突发事件，核生化突发事件和地震、水灾、泥石流等自然灾害事故，还要加强与民政、武警等部门的合作，建立应急救援机制，确保一旦发生类似问题，能够迅速反应、整体联动，共同救援、妥善处置。

综上所述，我们必须以区域警务合作机制为依托，围绕联勤指挥等六大重点内容，认真总结，积极探索，不断深化和拓展警务合作内容。从大型活动安保角度来看，区域警务合作机制可以开发的领域很多，但是其建设尚处于探索阶段。为了加强区域警务合作机制在大型活动安保中的作用，当务之急是改变目前“分工不合作”的现状，通过制度规范警务合作，克服地域行政区划的制约，突破地方警务机关财务制度的制约，突破地方警务领导人个人观念的制约，并辅之以一定的激励机制，确保区域警务合作稳定、健康、持续常态发展，为大型活动安保增加新的动力，提供更大的安全保障。

［1］华敬锋．大型活动安全保卫工作的理论与实务［M］．北京:中国人民公安大学出版社，2006:1．

［2］熊一新，李健和．治安管理学概论［M］．北京:中国人民公安大学出版社，2007:183．