现阶段我国人民政协协商民主发展面临的挑战及对策建议

★ 岳世平

一、现阶段我国人民政协协商民主发展面临的挑战

当前我国人民政协协商民主在多种力量的推动下，虽已取得了较大发展，但其发展依然面临着诸多挑战，这些挑战无不影响着我国人民政协协商民主作用的发挥。概括起来，面临挑战主要集中在下列四个方面:

(一)协商主体之间存在着事实上的不平等

协商主体之间存在着事实上的不平等现象。因为政协委员个体之间存在着知识、财富、社会地位和参政能力等方面差异，因此在协商讨论过程中，具有较强能力的协商主体显然会占据相当的优势，他们对公共决策的影响会大于协商能力较差的主体，有时有些地方在政协委员中甚至会出现“少数精英”控制协商活动的情况。

(二)协商组织之间的职责界定不够清晰

协商组织的专门化程度不够。在人民政协组织中，既具有党派构成，又具有社会界别构成，还具有各种特殊身份构成，这种组织结构模式容易混淆政党之间政治协商同社会利益集团之间政治协商的区别和界限。从不同类型协商政治的运作机理来看，政党之间的政治协商侧重于政治利益和政治影响力的合理分配，政府同社会利益集团之间的政治协商侧重于权力与利益交换的公平合理，社会利益集团之间的政治协商侧重于利益的协调与公平。从当代中国社会利益结构和社会政治结构分化的现实情况来看，充分的利益表达需要多个组织承担，没有哪一个组织能够保证自己作为协商的一方，完全公平和公正地代表多方利益。因为，在现行体制下，政协组织同执政党组织和政府组织不同，它只是民意表达机构，而不是政策综合机构，它本身并不具备利益分配和利益整合的权力和政治功能。

(三)协商程序的内容、时间及形式等规定尚不完善

人民政协协商民主协商程序的缺乏。现阶段人民政协协商民主比较严重的问题就是程序的缺乏，如人民政协政治协商存在协商随意性大的问题。从内容上看，有关规定太笼统，缺乏具体可操作的依据，哪些是必须协商的重要问题，没有十分清楚的界定;从时间上看，协商议题一般应提前多长时间告知协商各方，以保证在党派内部形成共识后参与协商，尚无规律可循;从形式上看，协商与通报的界限如何区分，在实际操作中如何避免以通报代替协商，这直接关系到协商的实质;从制度保障上看，如何使协商的开展不以领导人的偏好或注意力为转移，等等，都是使协商真正成为发扬民主的形式所要亟待解决的。

(四)协商主体的协商能力尚显不足及影响力不高

协商能力是指协商主体的能力和协商结果对决策的影响能力。人民政协协商民主的协商能力不足主要表现在两个方面，即协商主体的协商能力不足和协商结果对决策的影响力较低。

一方面，政协委员尽管大多数都是社会各界的精英人士，知识广博、阅历丰富，具备良好的参政议政能力和协商能力，但还有小部分政协委员缺乏必要的参政议政能力，在协商过程中成为“摆设”。此外，政协委员大多是兼职做协商工作的，他们都有自己的本职行业，这影响了政协委员在调查研究、准备议案上的时间和精力安排，没有调查就没有发言权，导致有些提案质量并不理想，难以解决实际问题。

另一方面，目前，协商与决策之间存在脱节和非连续性的状况。也就是说协商对决策的影响太小，协商过程中形成的成果能否被决策部门采纳取决于决策部门自身。因此，在现实有些协商活动中，人民政协的协商结果经常被几个部门推来推去，长时间都得不到落实。人民政协和政协委员的意见和建议难以真正体现在决策过程中，对公共权力的监督也显得很无力。

二、当今发展我国人民政协协商民主的对策建议

(一)大力推进人民政协法制化建设，使人民政协协商民主工作有法可依

一是制定人民政协协商民主工作各项法律法规。“民主与法制是现代文明社会的两大基石。民主是法制的基础，法制是民主的保障，两者密不可分。法治国家是以完善的民主作为基础，民主完善的基本前提就是民主的法制化”。［1］法律制度是民主制度的根本保障，有了法律保障民主制度才具有不可侵犯的性质，才能确保民主制度的长期性和稳定性。人民政协协商民主是社会主义民主的重要形式，是发展社会主义民主政治的重要内容，大力推进人民政协法制化建设是中国民主政治发展和依法治国战略的必然要求。

当前，除了在宪法序言中对人民政协协商民主有原则性的规定外，其他没有任何法律法规对其进行细致的规定。［2］长期以来，人民政协的协商活动都是以党的政策文件和人民政协章程为主要依据，使其缺乏普遍的约束力。正是由于人民政协各项工作缺乏法律的保障，导致人民政协在实际工作中存在相当的随意性。尽管按照政策和章程规定政协及其政协委员对党委、人大、政府有协商建议和民主监督的权力，但是目前来看这些职权的行使效果并不好，因为党政领导的意志与作风决定了这些职权的实现程度。尽管政协章程规定要在决策前和决策执行中进行政治协商，但是由于没有细致具体的操作规范，因此在实际工作中还难以达到政治协商纳入决策程序的要求。总之由于缺乏法律的保障，人民政协各项工作还存在较多的问题，这也说明推进人民政协协商民主的法制化建设，使其走上法制化道路是急需解决的问题。

二是制定人民政协组织法。人民政协是实践协商民主的重要形式，它要通过履行各项职能来体现协商民主的过程，没有一部法律加以规范则难以确保协商民主的效率。其实，在代行人大职权期间人民政协有自己的组织法，即《中国人民政治协商会议组织法》，它是在全国第一届政协会议通过的，对于推动和规范全国和地方人民政协的建设，具有重要的历史意义。但是在全国第二届政协会议通过了《中国人民政治协商会议章程》以后，政协组织法也就被政协章程所代替而自然停止使用。从那以后，人民政协组织的各项工作就无法可依了。随着我国经济社会的发展，人民政协的性质、地位、作用和职能等都发生了较大的变化。现在人民政协组织也已经遍及全国，人民政协的工作与社会中的各个方面都有了联系，现在的人民政协章程所涉及的方面和内容还是非常有限的，显然已经无法确保政协工作的有效实施。因此，“根据新形势发展的要求，应当重新研究制定政协组织法，进一步明确、政协的功能定位，组织机构和委员的权利、义务等等，以确保人民政协这一民主形式的健康发展［1］”。

三是加强政协工作程序立法。人民政协协商民主体现在协商主体履行政治协商、民主监督和参政议政职能的过程中，这三项职能的实现都离不开切实可行的操作程序。尽管现在党的政策文件和政协章程中对履行各项职能的程序有所规定，但是这些规定都是比较原则性的，缺乏实际操作性。当前，特别是政治协商的程序比较不规范，在协商实践中经常会碰到诸多问题。比如协商主体不明确，谁和谁协商?是政协内部自言自语的协商，还是政协与党委、人大、政府协商?协商的程序也不明确，协商的议题由谁提出，协商的形式如何规范，协商的决议如何形成，协商的成果如何实施等等，都缺少明确的规定。实践证明，如果没有程序法，人民政协协商民主容易流于形式，难以达到预期目的。因此，应该通过研究制定人民政协协商民主程序法，对协商的主体、内容、程序和协商成果的反馈与运用等作出具体的法律规定。［3］

四是依法保障政协委员权利。政协委员的民主权利主要应该包括以下三个方面:一是知情权。知情权是指政协委员拥有了解和知悉国家的重要决策、政府的重要事务及涉及公共利益的重大事件的权利，它是一项政治性权利，是一种积极的权利。法律应该规定国家机关必须对政协委员公开政府信息，还应该赋予政协组织要求相关部门负责人通报情况的权利。二是建议权。提建议是政协委员一项重要的工作方式，也是政协委员的重要权利，应当通过法律规定来确保该项权利的行使。委员可以依照法律规定的程序对国家机关及其工作人员的工作提出意见、建议和批评，对于委员的意见、建议和批评，相关国家机关应按照法定的程序认真研究办理，并将办理情况反馈给委员。三是言论免责权。协商民主的重要特点就是要保障公民表达意见和利益诉求的自由。在人民政协协商民主中，自由发表意见、提出批评是政协委员的权利和义务，言论免责权可以防御和排除其它权力对政协委员的干扰。

(二)大力加强人民政协的制度建设，使人民政协协商民主工作有序进行

一是推进政协界别制度改革。界别组成是人民政协的独特特征。新时期，随着我国社会主义市场经济的发展，社会阶层发生了巨大的变化，新的社会阶层不断出现，尽管他们在整个社会中的人数是占少数的，但他们在市场经济中的作用不容忽视，同时他们还产生了极高的政治参与热情，需要体制内的政治参与渠道。人民政协协商民主就是要在保障多数人的权利的同时，充分考虑少数人的利益和要求，因此，应该通过人民政协界别制度的改革，将这些新兴阶层纳入到政协中来。首先，要确定界别产生和划分的依据，而不是随意确定的。既要考虑其社会经济基础，又要考虑其政治利益基础，合理划分和设定界别，最大限度的包容各种利益群体，特别是占人口少数的利益群体。其次，扩大协商主体范围，还要考虑增加弱势群体在政协中的席位。长期以来，一些弱势群体被排除在政协之外，比如农民和农民工群体。他们为社会主义建设作出了突出贡献，但是由于各方面的局限性，他们的利益和声音很难在高层组织中得到表达，尽管在人民政协组织中，他们有自己的代表，但是席位很少，发出的声音很弱。因此，扩大协商主体的范围，一方面要吸收新的社会阶层的代表，一方面要增加农民、工人等社会弱势群体的席位。

二是健全完善民主决策机制。政治协商是人民政协协商民主最重要的一个环节，它与党、政府的决策发生直接的联系，是保障民主科学决策的重要环节。目前，建立了把政治协商纳入决策程序、就重大问题在决策之前和决策执行中进行协商的政治原则，一定程度上为民主决策奠定了基础，但是要真正落实该原则，还需进一步完善民主决策机制。一方面，是要重视和发挥政协委员和政协各专门委员会的积极作用，通过仔细分析研究，选择经济社会发展中的综合性、全局性、前瞻性的重大问题，认真开展专题调研、视察、提案等协商议政活动，从而不断提高决策的科学化、民主化水平。另一方面，党委、政府及其有关部门要定期向政协委员和政协各专门委员会通报国民经济和社会发展的有关情况，同时还要认真听取政协委员和政协各专门委员会的意见和建议。为了真正提高政协在决策中的地位，应该赋予政协代表大会和政协委员会一定的立法权限，将国家预算、重大人事安排、重大投资项目安排和重大政策出台等首先交到人民政协进行民主协商，在政协通过后才交到人民代表大会中来审议。

三是健全完善民主监督机制。人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。民主监督的内容涉及我国政治、经济、文化和社会的方方面面。要确保民主监督的顺利实施，就必须建立政协与党委、政府及其职能部门之间的合理、规范、有效的互动关系，就必须健全完善民主监督的机制，严格规范民主监督的知情环节、沟通环节、反馈环节，畅通民主监督的渠道。

首先，知情是实施民主监督的前提和基础。政协组织和政协委员只有在对国家和地方的经济社会发展情况，对国家的法律法规和政策、措施的贯彻情况，对所涉及具体问题的实际情况有基本的了解，才能做到有的放矢地实施民主监督。［4］切实保障政协组织和政协委员的知情权，需要党委和政府的高度重视，要定期向政协委员通报经济社会发展的情况和问题;政协组织也要主动出击要求党委和政府提供资料和信息，为政协委员知情创造良好的条件;政协委员个人也要注意从各种渠道收集掌握国家和社会发展的重大问题，及时为自己补课，开拓自己的视野，真正为知情奠定基础。

其次，注重沟通环节。民主监督要发挥有效作用，需要监督方和被监督方的相互理解和支持，实现良性的互动。良好的沟通在民主监督中有至关重要的影响。作为监督方的政协组织和政协委员要及时的将建议案、提案、社情民意信息等提出批评建议送达党委、政府及其职能部门;作为被监督方的党委、政府及其职能部门，在接到批评建议后应该认真研究处理并主动与政协组织和政协委员联系，向其说明情况、交换意见。

最后，要特别重视反馈工作。及时将意见处理信息反馈给政协组织和政协委员，是民主监督取得实效的重要环节。党委和政府及其职能部门要及时将对政协意见的处理情况和意见，比如领导批示、取得的成果及情况说明等反馈给政协组织;政协组织也要及时将收到的信息，根据实际需要、以适当的方式告知各党派团体和政协委员。通过这种反馈机制的建设，加强信息的反馈工作，一方面可以使政协组织和政协委员看到民主监督的效果，增强其工作的责任感和使命感，提高其开展民主监督活动的积极性，有助于进一步提高民主监督水平;一方面，也可以对党、政府及其职能部门处理政协意见形成一定的压力，促使其提高办理效率，增强民主监督的实效。

(三)大力加强人民政协自身建设，使人民政协协商民主工作有效可显

人民政协自身建设包括党派、界别、委员和政协机关在内的全方位的建设。加强党派工作、发挥党派作用，突出界别特色、发挥界别作用，加强委员队伍建设、发挥委员主体作用，以及加强政协机关建设、发挥机关服务保障作用，构成了人民政协“四位一体”自身建设的特有内涵、总体布局和主要任务。它们的建设直接影响人民政协协商民主的实效。

一是发挥民主党派作用。各民主党派和无党派人士是人民政协的重要组成部分。各民主党派和无党派人士在人民政协发挥的作用主要体现在:履行三项职能，积极开展协商合作互相监督，协商讨论人民政协自身工作。发挥各民主党派和无党派人士的作用必须从以下几个方面入手:一是要搞好共产党与各民主党派、无党派人士在人民政协的协商共事和互相监督。按照“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针，全力促进参与人民政协的各党派和无党派人士的团结合作，要协调好相互关系，形成团结和谐、真诚合作的政党关系;二是要尊重和保障各党派、无党派人士在政协履行各项职能的各项活动和民主权利。支持民主党派和无党派人士在人民政协中履行政治协商、民主监督和参政议政的职能。尊重和保障各民主党派和无党派人士在人民政协的各种会议上以本党派名义发表意见的权利。尊重和保障各民主党派和无党派人士开展视察、提出提案、反映社情民意及参与调查和检查活动的权利。最后，要保证民主党派和无党派人士在人民政协组织中占应有的席位和人数。要认真研究和搞好政协换届和现组织中的人事调整，从人员构成上和职务安排上为民主党派成员和无党派人士在政协中发挥作用提供切实的组织保障。

二是发挥政协界别优势。人民政协是由界别组成，界别是人民政协产生、存在和发展的组织基础，是人民政协区别于其他政治组织的显著特征，是人民政协履行职能的有效途径和重要载体。加强界别建设，充分发挥利益界别的优势及重要作用要注意三点:一是以维护人民群众的根本利益作为界别履行职能、开展工作的出发点和落脚点;二是注重发挥界别协调和化解矛盾的作用。人民政协的界别是党和政府联系人民群众的重要纽带，具有上传下达的作用;三是发挥其广泛代表性和包容性的特殊优势，认真做好各方面的团结工作。

三是发挥政协委员主体作用。政协委员是参加政协的各党派团体和各族各界的代表人士，是人民政协履行职能的主体。发挥政协委员的主体作用始终是加强人民政协自身建设的重要内容，是提高政协履行职能的水平和成效的关键所在。一是要认真组织政协委员的学习和培训工作，通过学习和培训不断提高政协委员特别是新委员协商议政和建言献策的能力。二是政协委员要增强当好政协委员的政治责任感。努力提高自身参政议政的能力和水平，积极参加政协的各项会议和活动等。三是要积极为政协委员履行职责创造条件。通过各种形式和活动扩大政协委员的知情权，组织丰富而具符合政协委员实际的各项活动，加强同政协委员的联系，热情为政协委员服务。

四是加强人民政协机关建设。人民政协机关是政协委员的办事机构，是政治性的机关。一是要把思想理论建设放在机关各项建设的首要位置。要认真学习邓小平理论“三个代表”重要思想和科学发展观，要将理论与实践相结合，将自主学习理论和研究实际问题相结合，不断开拓机关干部的视野，提升思想境界，不断提高理论素养和实践能力。二是加强制度建设，认真贯彻并不断完善为人民政协履行职能服务的各项工作制度。

加强制度建设是加强政协机关建设，提高政协履行职能服务水平和效率的重要保证。首先就是要认真落实现有制度，其次要适应新形势完善各项工作制度，二者要相互结合。三是加强组织建设，建设与人民政协事业发展相适应的高素质政协干部队伍。加强政协干部的选拔、交流和任用，按照干部年轻化、知识化、专业化的要求和德才兼备的原则，选拔优秀的人才进入政协工作;采取培训班、专题讲座、脱产学习等多种方式，加强对政协干部的培训，加强理论知识和业务知识的学习，不断提高政治素质和业务素质。

［1］杨勇.关于人民政协法制化问题的探讨［J］.中国政协理论研究，2009(1).

［2］肖勇.新时期人民政协协商民主发展探究［D］.湖南大学，2010.

［3］邹爱华.加强民主监督视阈下的政协组织法制化建设研究［J］.当代世界与社会主义，2012(2).

［4］廖芳.人民政协协商民主实践研究［D］.中南大学，2009.