中外宪法监督制度的比较研究

郭桂滨

(福建省莆田市纪委，福建 莆田 351100)

宪法作为国家的根本大法，由最高国家权力机关制定，具有最高的法律效力，被称为法律中的法律。宪法在国家的政治、经济和社会生活中具有至高无上的地位，宪法的制定和实施也自然成为一国的重大事件。宪法各国早已有之，并且其制定和修改各国也都有严格的法律程序，因此，宪法的实施即宪法监督也就成为了重中之重。

一、宪法监督的概念

关于宪法监督的概念，学界还未形成统一的看法，不同的学者对此莫衷一是。总结学者们的观点，根据宪法监督的主体和内容来看，可以将宪法监督区分为广义的宪法监督和狭义的宪法监督。狭义的宪法监督指的是国家权力机关对国家行政机关、审判机关和检察机关及其工作人员行为进行的合宪性审查，其监督主体为国家权力机关，监督内容为“一府两院”行为的合宪性。广义的宪法监督，监督主体包括国家机关、单位、组织和公民个人，监督的内容包括立法机关的立法行为、审判机关的审判行为、检察机关的检察行为、行政机关的行政行为的违宪审查以及侵犯公民基本权利的审查等，实际上广义的宪法监督概念可以无限延伸，其结果是等同于法律监督。笔者认为宪法监督的主体应限定为国家最高权力机关，而宪法监督的内容则可以适当扩展，包括立法、行政、司法以及公民基本权利。

二、各国宪法监督制度模式的比较

总结各国宪法监督制度模式，可以将其分为三类:

(一)司法机关宪法监督

司法机关宪法监督模式即由司法机关行使宪法监督权力，实践中就是由最高法院执行宪法监督进行违宪审查，采用这一监督模式的典型国家是美国。在美国司法机关行使宪法监督的理论根据来源于联邦党人特别是汉密尔顿的论述。美国是典型的三权分立国家，即行政、司法和立法是分开的，三种权力由不同的机构行使，相互监督，相互制约。联邦党人认为在这三种权力中，司法权是最为薄弱的。总统行使行政权力，本身掌握巨大的资源，同时总统还是三军最高统帅，拥有对军队的支配权;而立法机关则执掌着国家的财权，国家的支出预算必须经过立法机关的批准，如若无立法机关的批准拨款，行政机关甚至都可能无法运作。最近一段时间美国政府被迫关门，即是因为众议院不批准政府的预算拨款法案所致，由此可见美国立法机关拥有的权力。而司法机关因其独立于行政和立法机关，在这三种权力中是最为薄弱的，因此，联邦党人认为应该赋予司法机关一把“尚方宝剑”以使其不至于在三种权力中跛脚，这把“尚方宝剑”就是宪法监督权。实际上，美国联邦宪法并没有明文规定最高法院的宪法监督权。实践中美国最高法院的宪法监督权是由1803年联邦最高法院审理“马伯里诉国务卿麦迪逊”案所开启的，由于美国是英美法系国家，判例即法律，自此司法机关行使宪法监督权被确立。

(二)立法机关宪法监督

立法机关宪法监督即由立法机关行使宪法监督权，采用这一宪法监督制度的典型国家是英国，在英国，立法机关即为议会，包括上院和下院，因此，立法机关宪法监督即为议会宪法监督。英国之所以采用这种宪法监督模式与其国家的历史、环境和制度密不可分，英国并没有像美国那样通过革命建立起三权分立的体制，而是通过“不流血革命”温和地过渡到君主立宪制。在英国，议会拥有绝对的权力，首先是立法权，制定、修改和通过法律都必须通过议会的表决，其次是监督政府的权力，英国政府实行内阁制，内阁对议会负责，当议会通过对内阁的不信任案后，内阁必须全体辞职，重新进行选举。因为议会在英国拥有巨大的权力，因此，宪法监督权自然而然的赋予议会。

(三)专门机构宪法监督

专门机构宪法监督模式即成立专门机构行使宪法监督权，从实践来看，专门机构包括宪法委员会和宪法法院，采用宪法委员会行使宪法监督权的典型国家是法国，采用宪法法院行使宪法监督权的典型国家是德国。由于法国是大陆法系国家，大陆法系的法律主要为成文法律，因此法官的重要性不如英美法系，大陆法系中的法官只是成文法条的执行者，而英美法系的法官判例具有法律效力，后人可以援引前人的判例进行判决，因此，英美法系由最高法院行使宪法监督权并不会削弱宪法监督权的权威性，而大陆法系的司法机关地位相对较低，如由司法机关直接行使宪法监督权则容易受到行政机关的干扰，无法保证宪法监督权的权威性，因此大陆法系的国家一般会将宪法监督权赋予专门的机构，并从立法上保证该机构的独立性和权威性。1946年法兰西第四共和国宪法设立了宪法委员会，此后1958年第五共和国宪法赋予了宪法委员会监督实权。德国采取的是设立宪法法院的做法，在联邦和州一级设立专门的宪法法院，宪法法院只受理涉宪案件，而一般的案件则由其他法院进行审理。德国设立宪法法院是基于对二战法西斯极权体制的反思，二战中德国《联邦基本法》变成了一纸空文，无法约束法西斯的独裁，因此战后德国制定了《联邦宪法法》确立了宪法法院地位和职权，保证其独立行使监督权而不受干扰。

三、 我国的宪法监督制度及其存在的问题

我国最早的宪法于1954年第一次全国人民代表大会审议通过，此后经过若干次修改和完善形成了现行的宪法。根据《宪法》的规定，我国最高权力机关为全国人民代表大会，《宪法》同时赋予了全国人民代表大会制定宪法和监督宪法的实施的职权，地方人民代表大会及其常务委员会负责监督宪法在本行政区域的实施。因此，我国宪法监督的主体为全国人民代表大会，宪法监督的内容为监督宪法的实施。《宪法》从总体上规定了我国宪法监督制度，在实践中宪法监督制度的落地还面临着若干问题。

首先，宪法监督未能制度化。根据现行《宪法》的规定，我国行使宪法监督权的是全国人民代表大会及其常务委员会，而我国全国人民代表大会一年召开一次，因此，从理论上来说我国的宪法监督权一年只执行一次。而实际上全国人民代表大会每年的会期只有半个月左右，在这半个月期间，全国人民代表大会的主要议程是审议人大、政府、最高人民法院、最高人民检察院工作报告并没有专门的议程来进行宪法监督，宪法监督只能由人大代表以提议案的方式进行落实。全国人民代表大会闭会期间由全国人大常委会行使相关权力，全国人大常委会行使职权也是通过会议的形式实行民主集中制，因此全国人大常委会要行使宪法监督权也只能通过全国人大常委会会议，无法做到日常监督。全国人大常委会下设日常机构并没有独立的权力更无法行使宪法监督权。因此，我国现行的宪法监督并不能做到日常化。

其次，上下级权力机关宪法监督问题。根据我国现行的宪法监督体制，全国人民代表大会负责监督宪法的实施，而地方各级人民代表大会负责监督本行政区域内宪法的实施，因此，上级人民代表大会能否监督下级人民代表大会宪法的实施目前并不明确。从权力级别上来看，下级权力机关要接受上级权力机关的监督，但是，从具体实施的结果来看，上级人民代表大会与下级人民代表大会之间更多的是一种指导的关系而非上下级的关系，因为除了县、乡一级的人大代表是由选民直接选举产生，其余各级人大代表都是由下一级的人大代表间接选举产生的，因此下一级的人大代表并不对上一级人大负责也不向其报告工作，而是对本级人民代表大会负责。实践中，上一级人民代表大会并不直接监督下一级人民代表大会，上下级权力机关的宪法监督问题需要进一步捋顺。

四、完善我国宪法监督制度的建议

(一)设置专门的机构行使宪法监督权

基于我国政治体制和宪法的规定，我国宪法监督的主体赋予全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是合理的，因为在我国全国人民代表大会为最高权力机关，将宪法监督权赋予最高权力机关，有利于维护宪法监督的权威性和独立性，但是实际中需要进一步捋顺各级人民代表大会宪法监督权的关系，根据我国政治体制的特定，上下级人民代表大会并不具有隶属关系，因此，各级人大的宪法监督权可独立行使。为了保证宪法监督权的日常落实，可在全国人民代表大会下设立专门的机构如宪法委员会来行使宪法监督权，确保宪法监督权在全国人民代表大会闭会期间的履行。

(二)完善立法，确保宪法监督制度化

我国宪法只是对宪法监督做出原则性的规定，至于宪法监督如何实施目前并无法律做出明确规定，因此，要使宪法监督制度真正落地实处就必须制定专门的法律对此加以明确。比如在全国人民代表大会下设立专门的机构行使宪法监督权，就必须立法明确该机构的地位和职权，该机构成员如何组成以及如何产生，该机构所拥有的权力，违反宪法行为如何追究责任及处罚等等，都需要通过立法使宪法监督制度法律化。

(三)加强宪法监督执法

我国目前虽无专门的机构行使宪法监督权，但是宪法规定了全国人民代表大会监督宪法实施的权力，因此，在法律还未作出进一步规定前全国人民代表大会应切实履行相应的宪法监督职能。全国人大应当进行相应的法律审查，对同宪法相抵触的法律、法规、规章和规范性文件行使撤销权，各级人大代表应行使相应的质询、罢免等权力对行政机关、司法机关违反宪法的行为进行监督。

［1］陈冬．宪法监督程序论纲［J］．国家检察官学院学报，2008，(6)．

［2］高维娜．浅谈我国宪法监督制度的完善［J］．武警学院学报，2004，(12)．

［3］祁建平．宪政与适合我国国情的宪法监督模式［J］．西南政法大学学报，2004，(7)．

［4］柳岚生．略论宪法监督［J］．社会科学，1981，(4)．

［5］朱毅伟．试论宪法监督［D］．山东大学硕士学位论文，2008．