收入分配改革:从制度创新到机制构建

王赞新，江红霞

(1.中共湖南省委党校，湖南 长沙410006;2.湖南工业职业技术学院，湖南 长沙410208)

我国的收入分配改革，是收入分配制度及其运行机制不断与社会主义市场经济适应与吻合的历史进程，是从制度创新向机制构建不断深入的发展过程。回顾这一历史进程，对于进一步深化收入分配改革，对于发挥收入分配对国民经济的促进与保障作用，具有重大意义。

一、历史线索:收入分配制度不断完善

建国之初，我们模仿苏联模式，建立了与单一公有制与计划经济相适应的收入分配制度及其运行机制。具体表现为:实行单一的按劳分配方式;企业、个人被动接受收入结果，国家也就是政府成为执行分配的唯一主体;收入分配没有层次，是一种计划化、集中化的分配［1］;平均主义盛行，导致“大锅饭”问题的出现。随着以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度的确立，尤其是社会主义市场经济体制的确立，对我国收入分配领域产生了全面而深刻的影响，使收入分配制度改革取得了一系列突破和创新，这是一个与社会主义市场经济相呼应的收入分配制度不断完善发展的过程，取得了巨大的历史性成就。

(一)多样化分配方式日益完善

按劳分配和按要素分配是两种基本的分配理论，在实践中表现为不同的分配方式。在改革开放之前，我们完全否定、排斥按要素分配，建立了单一的按劳分配体系。然而，上世纪80 年代，随着社会主义商品经济的发展，实践中产生了对经营性收入、股权分红等要素分配形式的现实需要。在这种情况下，国家提出了“以按劳分配为主体，多种分配方式为补充”的改革取向。但是，生产要素收益仍然被视为一种剥削收入而没有取得合法性。1997 年党的十五大提出“按劳分配和按要素分配结合起来”。按要素分配正式确定为我国的一种分配方式，要素收益的合法地位得以确立。这是以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度向收入分配领域延伸的客观要求和逻辑结果。2002 年党的十六大进一步确定了按要素分配的原则，即“生产要素按贡献参与分配”。2007 年党的十七大提出“健全劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的制度”，这表明“生产要素按贡献参与收入分配”从原则上升为制度。党的十八大进一步将制度深入到机制，提出“完善生产要素按贡献参与分配的初次分配机制”。至此，按劳分配和按要素分配构成了我国的两种基本分配方式，形成了我国“以按劳分配为主体，多种分配方式并存”的基本经济制度，并在实践中不断走向深化和具体化。

(二)多元化分配主体基本形成

在高度集中的计划经济体制下，不存在真正意义上的商品市场和要素市场，资源配置和收入分配都是在国家和政府的直接主导下进行的。因此，政府既执行了资源配置的职能，也行使了收入分配的职责，企业和职工完全被动地接受政府的分配结果。这一局面直到1984 年才有所改变，这一年，经济体制改革的重点确定为企业工资制度改革，企业开始逐步有了实施收入分配的动力和压力。通过加强劳动组织管理，对职工实施经济利益激励等方式，企业逐步参与收入分配，成为收入分配的主体之一。1992 年，随着社会主义市场经济体制的确立，真正意义的上劳动力市场和生产要素市场开始形成，劳动者的薪酬不再由企业一家说了算，劳动者可以向企业提出自己的薪酬要求，薪酬水平由双方协商、谈判达成，劳动者还可以选择去留。这样，劳动者也在市场活动中也参与了收入分配。政府作为单一的收入分配实施主体的局面被打破，政府、企业、劳动者共同组成了多元化的分配主体体系，不仅有利于要素的合理配置，也有利于各个要素所有者保持均衡的利益分配关系。

(三)多样化分配层次深入发展

在计划经济时期，由于商品和要素的交易被完全禁止，不存在分别由由市场、政府、非政府组织主导的，分层次的收入分配体系［2］。随着社会主义市场经济的建立与完善，我国与市场经济相适应的收入分配层次体系逐步形成并不断发展。市场机制不但在资源配置中发挥了越来越大的决定性作用，同时也使要素分配在收入分配格局中的重要性不断增强，初次分配的比重不断提高。同时，以税收、社会保障、公共支出和转移支付为主体的政府再分配机制也在逐步形成和发展。民间慈善的规模逐步扩大，机制不断完善，对收入分配的调节功能逐步显现。这表明，我国由市场主导的初次分配、政府主导的二次分配和社会力量主导的三次分配组成的分配层次框架基本形成，取得了很好的成果。

(四)均衡协调的分配原则逐步确立

效率和公平的关系问题是收入分配的基本价值取向问题。改革开放之前，我们过度地强调公平，导致了比较严重的平均主义倾向，这是一个过度强调公平而导致效率损失的时期。改革开放之初，为了激发各种要素的积极性，邓小平提出了著名的“让一部分人先富起来”的大政策，并提出了“效率优先，兼顾公平”整体原则，被人们普遍接受并在当时的历史条件下对经济社会发展产生了巨大的积极影响。2002 年党的十六大更进一步明晰了分配过程中的效率与公平原则，即“初次分配注重效率，再分配注重公平”。这一时期，强调效率优先使国家释放出了巨大的经济能量，经济社会快速发展，但收入分配差距拉大、收入分配不公也逐步成为经济社会生活中需要正视并需要加以解决的问题。以2007 年党的十七大为标志，我国进入了一个“讲求效率，但更加注重公平”的新时期。党的十七大提出:“把提高效率同促进公平结合起来，初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”。党的十八大确立了“使发展成果更多更公平惠及全体人民”的原则，并明确“两个同步”，提高“两个比重”。至此，均衡协调的收入分配原则开始确立并不断得到巩固。

二、改革前瞻:构建收入分配制度良性运行机制

如前所述，自建国以来的60 多年时间内，我国收入分配的基本制度建设——也就是带有价值倾向和原则立场的基本规范体系的形成——已经取得了历史性成就。但是，从实践来看，我国收入分配领域确实存在着收入分配差距过大、收入分配结构恶化、收入分配秩序混乱等突出问题。制度改革的历史性成果，为什么没有转化为收入分配实践中的良好结果?制度创新与制度实践为什么存在反差?问题的结症，在于收入分配制度的运行机制还不健全，还缺乏一套科学规范、切实可行的，与社会主义市场经济体制完全吻合的制度运行机制，使收入分配制度的目标和原则往往难以实现，这已经成为制约我国收入分配问题得到彻底解决的瓶颈。

运行机制是制度的执行体系和操作体系及其周而复始的运动过程。合理的收入分配制度，只有通过作为收入分配制度运行机制的具体规则、措施、路径及其运行方式，收入分配制度的目标、原则才能变成现实。因而，以党的十八大为标志，我国的收入分配制度改革进入了一个新的历史时期。收入分配改革的任务，将由过去主要以制度创新为主向今后主要以机制建设为主转变。构建与基本国情和发展阶段相适应的收入分配制度良性运行机制，是新阶段我国收入分配改革的重点和主攻方向。

(一)完善要素报酬机制

在社会主义市场经济条件下，生产要素的市场配置过程，不但是收入分配过程的重要组成部分，也在相当程度上决定了收入分配的结果。完善要素报酬机制应该成为收入分配改革和收入分配机制完善的核心问题。一是要通过产权制度改革规范要素分配关系。要赋予农民更多的产权权利，对集体土地确权的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股。要打破土地供应的国家垄断，建立城乡统一的建设用地市场，［4］逐步允许农村集体土地直接上市，从机制上抑制农村集体土地城镇化和非农化过程中对农民利益的侵犯，提高农民在土地增值收益中的分配比例。二是要建立国有资产收益全民分享机制，国有资产是一种全民资产，居民理应享受到国有资产收益带来的财富效应。要通过机制建设，将国有资产收益转化为公共支出、社会保障支出或居民收入，为居民财产性收入增加新的渠道。三是要完善工资正常增长机制。要通过建立工资宏观调控机制，形成职工工资总额、工资总额占GDP 比重、平均工资等指标随经济效益、经济增长、物价水平及其他有关因素变化而相应协调联动;要通过建立完善工资集体协商机制，使非公有制企业职工工资保持一种动态的、持续的、机制化的增长趋势;要通过建立健全工资管理监督机制，逐步实现公共部门和国有企业职工的收入工资化、增长机制化、补贴工资化、福利社会化。二是要完善土地征收与流转的价格形成机制。

(二)优化分配调节机制

目前，以税收、转移支付、公共支出和社会保障等分配调节手段的具体形式和运行机制还有待进一步调整优化。一是优化税收调节机制。当前，由于税收结构以流转税为主，对个人所得和财产征税制度不完善，税收调节收入分配功能日益式微，某些领域甚至存在逆向调节的现象。要调整税收结构，推进增值税改革，减少、消除对生产环节和流通环节的重复征税，降低间接税比重。同时，加大对财产、所得的征税力度，加快建立综合与分类相结合的个税体系，［3］完善高收入者的个税征收、管理和处罚措施，将各项收入全部纳入征收范围。在试点的基础上完善房产税，并逐步在全国推开。要适时开征遗产税。二是优化社会保障调节机制。随着我国经济社会的高速发展，社会保障功能应逐步从维护社会安定和补救国民生计向承担收入分配调节并促使财富得到合理分配转变，应特别重视它对社会财富分配格局的重大调节作用。在现有基础上，应通过进一步增加社保投入、整合社保资源、健全社保体系、提高保障水平、实现人口全覆盖，着力增强社会保障对社会财富分配格局的调节作用。三是优化公共支出调节机制。目前，我国公共支出仍存在管理机制不顺的问题，导致其调节收入分配功能孱弱。有必要按照经济原则和伦理原则相结合的思路，完善公共支出管理体制、健全公共支出控制体系、全面优化公共支出结构，将公共支出的重心从生产建设转移到社会福利建设上来，增其收入分配调节功能。

(三)健全利益均衡机制

市场经济条件下，在不同主体、要素、地区间均出现了不同程度的利益分化。通过利益均衡机制促进不同主体、要素和地区间的利益协调与利益均衡是深化收入分配改革的重要内容。一是健全主体利益均衡机制。企业、职工、农民等各个主体之间的利益均衡对经济社会良性运行意义重大。健全主体利益均衡机制，就是要培育、健全各类利益主体，努力均衡各利益主体的利益表达和利益抗衡能力，形成均衡的市场利益结构。并构建利益凝聚、诉求表达、调解与仲裁等机制，在实践中真正促进力量悬殊的不同主体之间实现利益的对等均衡。其次，要通过重构收入分配流动机制来实现不同主体之间的利益均衡。只要不同收入阶层之间存在自然的收入流动性，收入分配差距就不会在代际之间延续与扩大，就可以在一定程度上缓解收入差距扩大带来的社会矛盾。二是健全要素利益均衡机制。在知识化、信息化条件下，要研究技术、管理、创新、创意、品牌等知识要素与资本、土地、劳动等传统要素之间的比例关系及变化规律，确保各个生产要素的合理利用及其利益的合理结构，既要承认各种要素收入入的合法性，又要通过机制创新保证收入的合理性，防止要素收入差距过分扩大，使各种要素之间既形成合理的资源配置关系，又保持均衡的利益分配关系。［4］三是健全地区利益均衡机制。通过政策导向、规划指导、生态补偿、转移支付、扶贫攻坚、基础设施建设等途径，逐步缩小地区差距，促进区域经济协调优化，逾越区域差距鸿沟，实现各地区共同繁荣。

(四)重构技术保障机制

由居民收入监测、现金管理、票据管理等组成的技术保障机制，是一个国家收入分配管理最重要的“基础设施”。由于我国缺乏完善的收入分配技术保障机制，使收入分配领域中的显性和隐性收入、合法和不合法收入均难以被严格掌握并实施有效的调节与调控，这是导致收入差距扩大的一个不可忽视的原因。因而，要将形成技术保障机制作为一项重要的基础工作来抓。一是形成严格的国民收入监测机制。在现代信息技术条件下，完全可以建立起居民和法人单位的收支监测体系，由税务等部门对居民和法人单位的收支情况进行严格监控，从技术上杜绝个人所得税和企业所得税征收中的逃税漏税行为。二是形成规范的现金管理机制。对现金实施严格的管理，推进薪酬支付和支付结算向电子化转变，［5］逐步改变由于现金交易给灰色收入、非法收入带来可乘之机而助长灰色收入、非法收入盛行的局面。三是形成有效的票据管理机制。充分利用现代信息技术，改革支付结算制度、完善配套措施，切实改变目前发票管理和财务报销制度中存在的监督成本过高、造假成本极低、虚报预算、冒领资金、偷税漏税等问题。

［1］王赞新.收入分配改革的历史线索与目标取向［N］.学习时报，2012 -09 -10.

［2］武力，温悦. 新中国收入分配制度演进及绩效分析［J］.当代中国史研究，2006，(4).

［3］范丹卉.社会主义改造的历史经验与当前收入分配改革前景透析［J］.毛泽东思想研究，2011，(1).

［4］十八届三中全会公报. 2013.11.12.

［5］国务院.关于深化收入分配制度改革若干意见的通知.2013.3.12.