农村山林矛盾实际化解途径探析*

赵隆君，刘新春

(湖南农业大学，湖南 长沙410128)

一、问题的提出

随着社会经济发展快速化，林地、林木所隐蕴的经济、生态价值越发增大，与此同时，因各种原因所引发的农村山林矛盾也日益凸显，其主要矛盾多集中在山林权属的争执上。我国自土改以来进行过多次山林改革，但历次林改都没有化解好山林权属这一核心矛盾，甚至激化了大量矛盾的爆发，严重制约着林业发展和农村社会和谐。关于山林矛盾的研究，国内学者多集中在几个方面:其一是矛盾产生的成因。很多学者认为山林矛盾产生的原因一是历史遗留问题，由于1982 年林业“三定”工作粗放，导致林业“三定”资料不全，实地划界记载不清，山林权属证错发、漏发、重发现象普遍存在;二是林地价值回归，社会飞速发展，土地增收的空间大幅度缩小，人们重新认识到林地存在的价值，致使各利益主体、组织、个人为追求山林利益最大化而不断挑起林权争执纠纷;三是林业政策多变，自土改后我国先后多次对山林生产关系作了调整，林业政策也在频繁变动，造成许多林地权属变动而形成手续不全、界至不清。其二是矛盾调处的可行性。近年来山林矛盾调处难度不断增大，其原因是由于林权将土地及土地上的森林、林木、林下资源有机结合在一起，这些有形资源的可观价值促使人们铤而走险偷开滥开、强行霸占、套取、无理争执其他人的山林;致使因林地及林地附加资源所引发的争执越来越尖锐化，其矛盾主体从普通老百姓之间逐步发展到行政部门之间，使矛盾主体成多元化发展。其三是矛盾调解对策。有关专家认为山林矛盾的调处首先要严肃遵从相关政策和法律进行，并严格按照法律程序办处;还有些学者则认为调处山林矛盾的对策主要在于宣传教育，要着力对典型案例进行重点宣传，分析其危害性，达到提高危害认识，从根本上化解山林矛盾;认为山林矛盾的化解主要应该采用谨慎引导和自行和解的方式。

可见，在山林矛盾纠纷方面不论是其引发原因还是调处难度，甚至是在化解对策上我国学者均有较深入的研究。经济迅速发展，水田旱地的价值已越来越敌不过山林尤其是山林所附属的诸如林木、石材、矿藏等资源的价值，致使山林矛盾案发频率明显增高，各省市地区在林业纠纷问题的件数均有较多统计和报告;其矛盾主体也明显增多，从个人与个人之间为山林的争执逐步发展到个人与村小组之间，村小组与村小组之间，村小组与村委会之间，村委会与村委会之间，甚至发展到镇与镇、县与县之间等;山林矛盾引发的社会危害越来越严重，各种违法犯罪现象濒濒爆发;且矛盾一旦形成，其调处难度将会越发加大，且特容易激化，甚至是蔓延。

二、调研样本基本特征

调研地点为湖南省平江县长寿镇，该地区是典型的山区，山多地少，总面积为220km2，其中耕地面积仅为52400 亩，其他绝大多数均为丘陵、山林，约占277600 余亩，全镇总人口数为63000 人，城镇人口约14000 人;农村人口约49000 人，农村人口人均拥有耕地面积1.06 亩，人均拥有山林面积5.6 亩。调研结果显示，农村人口人均拥有的实际耕地和山林面积与总人均拥有面积出入很大，有些村组人均拥有耕地和山林面积不足总人均面积，有些村组又大大超出;有些村组人丁甚至没有分到山林，但几乎都分到了耕地。因此相对于耕地，山林问题所引发的矛盾更为激烈和尖锐，特别是近些年来随着政府对山林投入的加大，林地补偿短期内超出了耕地补偿，致使矛盾不断激化，其原因与表现形式也千差万别。

第一，因产权设置不严谨所引发的矛盾。长寿镇水口村是典型山村，山地面积几乎覆盖全村，但并非全部归水口村一村所有，外村的插花山(如四湾村、光明村、新建村，甚至临界乡咏生乡)等都有一部分;其中属于四湾村所有的插花山近四百多亩，相当于水口村山林总面积的十分一;这些山并非全为林山，不仅有灌木，油茶也较多，甚至还有其他稀有树种，每年茶期是矛盾高发期，各村各户在山界与山林归属方面总不免要进行激烈争执，甚至发展到暗偷、明抢、报复，轻则口角争辩，重则命案。这种矛盾长年累月，从未消停，年年如是。由于插花山的分配各村并不完全统一，有些村已经将外地插花山明确到户，有些则只分到各生产小组，且分到的只是小部分人，大部分没有分到。插花山分配的依据主要是采用上世纪五十年代前土地改革法未实施，各家户自己所置办的面积为准;土改后，山林、桑园、果园、荒地及其他可分土地被依法征收或没收充公;到上世纪八十年代出台林改“三定”政策后，山林又作出了重新分配，并统一颁发山林权属证书。此时的权属证书认定与发放一方面仍然依据原来土改前的的分配原则进行的，除本身属于山区且家落山区又只能依靠山林为生的农民人人能参与分山外，其他外村的插花山仍旧只有土改前的属主才能参与分配;此次分山也是遵从政府出台的关于山林分配问题的雏型文件，广大农民对林权归属和林权证的法很意义和作用认识不深，加之受社会思潮的影响，农民的默认意识远超出反抗意识，明知有歧义也会选择服从，而分山和发证在经验不足的情况下工作过于粗糙，致使很多证书发放处于模糊状态。尤其在插花山的分配上，八十年代颁发的山证上，有些只有面积没有具体标图，有些只划归某一生产小组而未发放到户，有些发放到户而又界至不清。这种产权设置的不严谨是直接导致新林改政策出台后山林矛盾爆发的根源。

第二，权能调整过于频繁。自土改以来，关于山林改革与调整的政策法规出台多次，各省市地区自行作出的调整差异很大。如湖南省平江县，该县是湖南省22 个重点林业县之一，林地面积428 万亩，占全县国土总面积的70%，占岳阳市所有林地面积的58%，森林覆盖率达60%以上。十年内战、八年抗日，平江四次沦陷，生灵涂炭，山林毁坏;自1949年以来平江县关于林业改革的政策调整多次;1949年提出《保护森林》议案;1951 年由县政府制定《林业工作草案》，1955 年进入农业合作化时期，历经“大跃进”、文化大革命时期，森林乱砍滥伐;1981 年县八大第二次会议确立开展“林业三定”工作，划79万亩山林予农民作自留山，将224 万亩集体山承包到户管理。1982 年县委推出“治山致富，振兴林业”的口号，随后两年内，省地县拨款22 万余元，乡村户筹资19 万余元，采用飞播造林112238 亩。近年来，县林业局为狠抓资源建设又全力推行“五型林业”，以推动林业发展，实现山地增绿、资源增值、产业增效、林业增收、实力增强、作风增优的大好局面。林业发展的好形势大大激发了平江县区农民的自觉为护山林、发展山林经济的积极性，在各项政策的带动下，各林农均获得了较大的收益，他们非常珍惜这来之不易的发展机会，但又难免出现兴奋之后的惆怅，他们更担心这种好势头只是昙花一现，或者下一个政策的变化更优于现状，特别是近几年来的林业改革政策频繁，加剧了他们忧虑和防患思想的蔓延。如1983 年划定自留山，下发山证，将自留山划定到户;2005 年又重新划定并重发山证;到2009 年又将2005 年下发的山证收回，重新分配、采点、划定界址、签字等，准备下发新的山证，但到目前为止，自2009年被收回的山证至今近四年之久仍然没有下发新的山证，许多农民担心证件被收回后再下发的可能将非常小，更担心原本属于自己的山林最后却划到其他户头上去了，因为近几年在林业发展大好势头下农民看到了山林可观的收入，大家都想尽办法争山、占山，而频繁的政策调整又不可避免地兹生了许多社会矛盾。

第三，政府对山林投入加剧利益纷争。惆怅之余，农民当然愿意相信政策改革和变化是朝着好的方向发展，因为在几十年的林业改革中农民的确得到了实惠，就算近年来林改政策变化大，中间还存在政策相互否定的情况，但是政府对林业的补助和对林业的投入却一直都处于重视状态，据调查，就湖南省平江县而言，除省级以上重大政策补助文件外，该县也在林业改革与林业补助中做了很多工作，特别是在鼓励退耕还林方面，实行按报帐制发放补助，种苗和造林费补助标准按退耕地和宜林荒山荒地造林每亩50 元计算。退耕还林第一年其补助分两次兑付。以后每年及时对退耕农户的幼林抚育、管护进行验收，验收合格的及时发放补助。除退耕还林的山地有补助外，其他山林也根据面积统一发放补助到户，每亩为15 元一年，和稻田补助一样，发放到山林属主之账户，其中被归划为经济林(如油茶林)的补助更高。但政府对山林投入又加剧农民利益纷争，从2005 年到现在，新林权证未发放之前，因山林争执的纠纷一直源源不断，原本没有分到山林的农民总想尽一切办法明争暗抢，2005 年下发了山证后又被收回的农民则更是担心再次发放是否出现差错的问题，是否会被其他人暗抢，或者面积变小，或者还会出现其他不可预料的不利结果，这都是农民担心有切身利益问题。特别是在重新分山采点、勾图过程中的矛盾重重，争论从未停止过，群众上访率急剧猛增，加大了基层干部的工作难度，稍有不慎便会被民众攻击，很多村干部因此或自动下台离职，或因民众上访被迫离职。

三、农村山林矛盾的类型

第一，历史遗留型。历史遗留问题是山林矛盾产生的根源，中共中央、国务院早在1982 年就出台了林业“三定”政策，但属当时的条件限制，林业“三定”工作并没有做到位，如山林权属证发放中存在纰漏，山界和山主记录等资料不完整;山证错发、乱发、重发现象比比皆是，导致山林改革不但没有收到实效，反而使林改工作越来越复杂。同时也因为在林改的起初，因改革经验缺乏等原因遗留下来的问题，导致后续林改工作进行中处处遇上难题。当时发放山证的时候就存在无证山林、重分山林、山界四至不清等这些问题从一开始就形成。直接导致的就是现在的“一山多主、一主多山、有山无主”。

第二，政策调整型。山林改革政策自土改开始，历经几十年，从轻视到重视;从小投入到大投资;从政府统一投入到民众自发组织的投入;从单一扶持到全面扶持等等，各种政策纷纷从各级各地政府中颁出。在每一次政策调整中，总是会冲击着新一轮矛盾爆发的浪潮，很明显的是2005 年到2009 年间，先后两次大的林改政策，四年时间，同一片山林颁发两次山证，这无疑加重了各执行部门和单位的负担，同时又使原本平息的矛盾再次激化。2009 年进行的全国性新林改基本上是对2005 年所进行的林改工作的全盘否定，特别是在山证发放过程中所引发的矛盾一波接一波，2005 年下发的山证已向山主收取过工本等一切费用，而时隔二、三年又将才捂热不久的山证回收(等同于没收)，欲重新采点、重新沟图、重新收取费用，这当然会增加矛盾发生的机率，面对新的林改政策的到来，原来已发放到位的山证属主不免担心再次发放是否出现差错，而原来没有山证甚至没有山林分配权利的人面对新政策又虎视眈眈，总企图能否找到新的空档分到一点点山林。

第三，利益加剧型。土地与山林之间的经济价值差固然存在，但随着经济不断发展，田、土增收空间变窄，而相比之下，林木与林地的经济价值却在飞速上增，特别是近年来树木价格一路飙升，山林资源利用也越来越充分，尤其是当农民的经济意识产生时，他们就认识到了山林所存在的价和开发的潜能。大多数农民认为，就目前的经济状况，拥有一片山林远比拥有一片农村土地更具有经济价值，这就是利益争执过程中山林矛盾所产生的另一根源。特别是当各种社会经济垄断组织、社会利益团体、个体等将目光转向山林，追求山林经济利益最大化的时候，他们一直在不断挑起新的山林矛盾。

第四，社会发展型。自上世纪50 年代中央人民政府通过了《中华人民共和国土地改革法》实施以来，农民不但成了土地的主人，还成了“山主”，促成了农民之间相互争夺山林经营权、归属权等竞争的意识。这种竞争意识起初尽管只是依附于土地改革而潜在，但随着社会的发展和政策的不断变化，林业生产经营权开始向农户转移，他们不但拥有了山林承包权，同时还拥有了可长期经营、继承和转让的自留山。一系列惠农政策的实施使整个社会的发展越来越快，而现实矛盾也越积越多。许多农民以为社会发展反正是惠及百姓的好工程，而无意于法律意义和法律作用的维护，成为山林矛盾滋生和扩散的源头。

四、农村山林矛盾的危害

滋长犯罪。山林价值回归带动了农民上山劳作的积极性。当前砍伐一根直径0.08m 以上的杉木其价值就达到人民币百元，全劳力平均一天至少能砍伐该类杉木三根以上。上山劳作一天其收入就300-400 元，已远超出外地务工的收益。与此同时，全国各地因偷盗林木、古树名木、乱开采山石矿产的犯罪率也直线上升，甚至引发命案，各地公安机关查处、破获的该类案件不计其数。湖南辰溪县一村民为其子建房屋而偷盗杉木被判有期徒刑三年，广西恭城赵氏兄弟偷盗采育场木材被判有期徒刑六个月，平江县加义镇一村民吴某因偷伐一根杉木被山主活活打死。

破坏生态。自山林价值回归后，农民不再认为上山劳作是极劳极累之活。他们以上山劳作当作为持生计的主要经济来源，其后果就是砍伐过量，许多“林山”在大肆砍伐后已成“凸山”。不但灌木全部被清除，就连未成林的小枝条都被打成粉做成混合集成木板。如此砍伐确实扩充了农民的经济来源，但完全破坏了原有的山林生态结构，使大面积山林生态遭到破坏，水土保持功能脆弱不堪:要么长年干旱，滴雨不降;要么累月暴雨，洪水泛滥，自然灾害频发。农民自拥有了山林经营权之后“侵略式”的砍伐大幅度增加了经济收入，但又摧毁掉了山林保持的最好植被。这种破坏生态和环境的经济增长方式所带来的生态环境风险将无法预估。

影响社会和谐。社会和谐不仅仅是一句口号，更是人们追求的终极目标。我国农村社会一直以传统、封闭、落后为象征，农民在“原始”状态环境下和平共处。林业改革促进经济发展的本意使更多的资源得到充分利用，但同时徒增了许多利益性冲突，并打破了原本平静和谐的农村社会局面。多数农民在林改政策颁布后突然醒悟原来山也如此值钱、原来自己还有一笔“可争”资源、原来还有“祖业”存在，之前被忽视的东西如今变成了“活宝”。围绕“活宝”而争的纠纷由此产生，为利争，为地盘争，为权属再争，严重影响到农村社会和谐的氛围。

五、山林矛盾化解之策

提高对危害的认识。山林矛盾的危害通常被忽视，农村基层领导对它的危害性和复杂性认识还很浅显，甚至觉得在农村，人与人之间的争吵是难免的、家常便饭之事。他们不会也看不到山林矛盾的爆发将对农民生命、财产安全和国家森林资源所造成的影响，更无法意识到影响社会安定团结和农村的经济建设。他们也不可能意识到这种矛盾将使静止的潜伏的矛盾瞬时爆发并酿成大祸。因此，政府机关必须依照原则，坚决贯彻“谁主管，谁负责”的基本准则及林改的宗旨的改革的基本原则，及时发现矛盾苗头并作出处理，更重要的是要提高全民的矛盾危害认识，争取调解的主动权。

准确划界，明确权属。确定山主是化解山林矛盾工作的重点，也是难点。化解山林矛盾首先要确定权属，堪测与划界准确。这本来就是一项相当麻烦和相当有难度的工作，因历史欠账太多，遗留问题促使矛盾主体发生多元变化，政策的变化又加大了勘测、划界和确定山主的难度，但该项工作又是平息山林矛盾的重中之重。因此，要认真细致地进行调解，将争议化解到最小，将政策落实到位，将山林落实到户。当林权主体依靠自己的林地收益能供养自己时，自会对林地倍加珍惜，大力管理，不会冒然开荒、开山，随意砍伐。对于一些有权属争议的地域，应当由地方政府共同上级政府会同相关地区、部门共同协商确定权属，认真划界，做到无争执。

加强生态保护。正确化解山林矛盾是促使农村社会更加和谐的必要环节，生态保护则是农林改革的重中之重。因此在保护生态环境、化解山林矛盾上，应遵询彻底化解原则，不留“死角”，方可使山林改革不再产生盲目性和非规范性。要遵循自然规律，彻底摆脱过去在价值取向层面上只以“征服自然”、以过渡消耗资源、破坏环境为代价的生态开发观念，转向以“人与自然和谐相处”的生态经济发展和生态保护开发理念;注重生态环境保护，使自然资源可持续发展，有序进行自然资源开发与利用。国家应制定生态发展目标，明确山林权责，出台更多的扶持和整改政策，以优化自然生态环境和农村社会发展环境;同时要严明惩罚机制，对偷伐、滥伐行为应严惩不怠;进一步统一各省、市地区山林司法标准，使全国山林司法在同一地平线上进行。

加大法制教育宣传力度。广大农民法制意识淡薄不可否认的事实，尤其是在经济无休止刺激之下，他们逐渐丧失了法律意识，漠视法律、唯利是图、铤而走险，在利益争执之下几乎没有谁愿意后退半步。在政策变动如此迅速频繁的社会大环境下，农民无法预估山林未来的价值，但他们已经意识到了拥有资源的优热性和资源本身的重要性。他们甚至更愿意相信只要拥有一片山林，即便政策再变、未来再不确定也会在竞争中占有绝对优势，甚至还认为下一个政策变动将会使已有的山林资源更具价值，会能获得更高的补偿。这些思想观念给“新林改”政策的落实带了麻烦，尤其是在自留山和插花山方面的改革更是困难重重，因此加强法制教育宣传，强化农民法制意识和法制观念，加大力度进行林业法制教育宣传将有利林业改革的顺利进行。

落实化解责任。山林矛盾既起源于基层，则应化解在基层;因此要充分发挥基层乡镇、村等调解委员会的主体调解作用。在山林矛盾演化中，各级山林管理部门应该加大监管力度，将化解工作落实到位。矛盾调解人员必须到矛盾生发实地调查，对有争议的山林图面、界至、林权证归属等进行详细分析，了解实际情况，掌握实足证据，再进行当面调解，把握调解尺度，以理治理。将基层乡镇、村矛盾化解力度加大，很多矛盾则可以化解在萌芽状态，这样即可减轻上级机关调处矛盾的压力，也可减少群众集体上访事件的发生，实现矛盾化解常态化。

［1］李清宝，李晓，杜发金.浅析集体林权制度改革中的林权纠纷的原因及调处［J］.陕西林业，2012，(2).

［2］何丕坤.调处山林权属纠纷的几个原则问题［J］.林业与社会，1994，(8).

［3］伯高. 由一起盗伐林木案引起的思考［J］. 湖南林业，2000，(11).