改革规范土地财政的政策建议

赵志浩

（河南省社会科学院，河南 郑州450002）

地方政府以地生财，依靠出让土地获得财政收入、维持财政收入，就是土地财政。土地财政在弥补地方财政支出不足、促进地方经济和房地产业发展等方面具有积极的推动作用。但是由于涉及土地的利益关系盘根错节，再加上政绩驱动等多重因素的影响，土地违法的一个重要原因是地方政府对以土地出让金为标志的土地财政的严重依赖，所以土地财政越来越受到多方面的质疑和非议。如何通过我国土地财政制度改革，以强化土地违法现象的治理，成为当前亟须解决的问题。因此，必须在用全面、客观、辩证和发展的观点分析研究土地财政问题的基础上，着力改进和不断完善现有土地财政制度。

一、土地财政的由来及其积极作用

上世纪90年代的分税制改革，使地方财政分配比例过小，与此同时，中央确立了城镇化的战略方针，各级地方政府在推进城镇化建设的进程中面临着发展资金不足，财政赤字增长问题。特别是2008年全球经济危机以来，中央采取以拉动内需来刺激增长的应对策略，各地机场、公路、地铁等基础设施建设和投资增多，支出超过收入。国有土地使用权出让政策的出台，使地方政府找到了解决财力不足问题的办法，即以卖地收入和土地抵押贷款来弥补不足。首先，土地出让金收入构成土地财政中最大的一项收入。其次，地方政府可以通过出让工业用地招商引资，带动地方经济发展。三是可以扩张城市规模，促进建筑业和房地产业的发展，带动地方税收增加。四是以土地作为抵押获得银行贷款。五是获得土地房产税费。

土地财政在工业化、城市化进程中，曾发挥过积极作用，如，地方政府通过经营土地，积聚了大量建设资金，使城市经济获得飞速发展，市民生活水平提高，带动了周边农村经济的转型与发展，吸引大量外地农民进城务工。

第一，获得了财力支持。土地财政弥补了地方财政支出的不足，解决了地方财政困难。地方政府承担着社会保障、医疗、卫生等公共事务职能。地方政府可以用土地出让金及相关税费收益弥补分税制之后带来的财力不足。

第二，推动了经济发展。土地财政推动了地方经济的发展，带动房地产及相关税收、融资投资、城市基础设施等的建设，促进了地方经济的发展。

第三，加快了城镇化进程。土地财政拉动和促进了城镇化发展，主要表现在转移农村劳动力和基础设施建设，改变了土地用途，提高了土地利用率。

第四，拉动了产业发展。土地财政促进了土地市场和房地产业的发展，利用土地财政进行土地融资，促进了土地流转，并激活了房地产市场。

因此，土地财政在我国社会经济发展过程中曾经起到过很多积极的作用，有效地缓解了地方上的财政困难，有些地方政府凭借土地财政，加快城市基础设施、环境、卫生等建设，改变了城市的面貌，为改革开放以来我国经济的持续快速增长提供了保障，因此，不能简单地否定土地财政曾经发挥过的积极作用，今后相当一段长的时间内，在地方政府找到新的税源之前，土地财政依旧是获得地方建设资金的主要来源之一。

二、土地财政产生的弊端及其原因分析

虽然土地财政在支持地方城市建设和基础设施建设等方面起到过积极作用，但是总体来讲，社会和媒介对土地财政持批评态度，在有些地方，土地财政的收入高于第一财政的收入，受到广大民众的非议，给政府形象造成不良影响。“卖地生财”的地方财政机制成为土地违法的重要诱因，这不利于土地资源的高效合理利用。土地财政受到非议的主要原因在于土地财政在运作过程中，曾出现不少弊端，主要表现在：

第一，政府靠卖地生财的机制，侵害了农民的合法权益，卖地收入远远高于农民从被征地中获得的补偿，因此出现了失地农民和政府之间的矛盾和冲突。

第二，政府卖地收入大多只用于城市建设，造成城乡差距拉大，还抬高了城市地价，并进一步抬高了房价，使市民的生活成本过高，生活压力加大。

第三，土地出让金在使用和分配上缺乏监管和监督，随意性过大，造成资金浪费和腐败现象。

第四，土地财政抑制了产业结构调整，土地财政刺激了房地产、建筑行业，导致一些产业生产能力过剩，不利于产业结构调整。

第五，加大了投机和风险，开发商大量购置和囤积土地，妨碍土地的合理利用，加大了金融和财政风险。

第六，土地财政导致过度开发利用土地、城市过度扩张以及浪费土地资源。

第七，土地财政具有不可持续性，土地交易市场很容易受到整体经济形势的影响，一旦出现经济波动，就会面临着财政风险。

分税制改革之后地方政府预算内的财政压力，使得地方政府不得不依靠土地生财，以缓解财政危机，但由此产生的弊端及后果也是不可忽视的。土地财政产生弊端的主要原因在于政府掌握着土地的供应权，拥有对土地的垄断权，加上利益驱动和政绩驱使，致使地方政府无限制地征用和出让土地，这样就会出现征地拆迁、失地农民利益无法保障等问题，很容易引起社会的不满。在“土地财政”模式下，导致政府片面追求城市规模的扩张和政绩工程的扩建，从而抬高地价，获得更高的财政收入，然后进入下一轮的城市扩建，由土地财政所导致的城市盲目扩建引发房价过高、产业结构不合理、金融风险等一系列问题。另外，土地财政导致政府一味注重城市建设，而无法顾及民生和公共服务建设，甚至侵害了民众利益。

三、现有土地财政存在的主要问题

面对经济增长、改善民生以及城镇化建设的需求，地方财政的钢性支出依旧很大，中国过去十年的城镇化走的就是一条土地财政的道路，解决新一轮城镇化建设中的资金和土地问题，都离不开土地财政的支持，那么，在辩证分析其积极作用和弊端的基础上，了解现有土地财政存在的主要问题是改革土地财政的关键环节。

第一，土地财政金比重过大。在有些地方，土地财政收入高于第一财政的收入，土地财政使地方政府收入占GDP比重过高，容易导致农民收入增长缓慢，抑制居民消费和社会投资能力；由于规范、监督和监管等的缺位，“卖地生财”的地方财政机制成为土地违法的重要诱因，地方政府扩张出卖现有土地，甚至侵害耕地和农民合法土地权益，激化地方政府和民众之间的关系。

第二，土地财政金使用结构不尽合理。地方政府通过土地财政获得的土地财政金，大多用在了城市基础设施等的建设之上，而较少用在改善百姓生活水平、医疗、养老、保险等之上，这样虽刺激了房地产、建筑、建材等产业的发展，同时也导致了这些产业生产能力过剩，不利于产业结构调整和产业转型升级。另外，投资房产的预期高收益使得其他产业的资金畸形化地流入不动产业，阻碍了产业转型升级。

第三，土地财政金的效益未得到最大发挥。土地财政金的效益发挥存在的问题主要表现在：对于土地出让金是否真正用于解决征地补偿费用、拆迁安置费等民生问题，还是被截留挪用，缺乏监管力度；土地财政金一方面存在闲置状况，另一方面无法及时拨付到用款单位，难以发挥资金的使用效益；借助于土地融资所进行的银行贷款需要支付高昂利息，而对融资后的项目绩效难以保证。

第四，土地财政加大财政和金融风险。通过土地财政地方政府可以获得很大一部分收入用于地方经济建设，但是由于市场经济周期的变动性，一旦出现市场变化、地价下跌、房地产不景气等情况，就会引发财政风险。土地财政还造成土地开发商大量疯狂购置土地、囤积土地，不利于土地资源的高效合理利用，并引发土地投机、房地产投机等行为，加大了财政风险和金融风险。

第五，土地财政缺乏持续性和稳定性。土地财政靠出让土地维持地方财政，不利于土地资源的可持续发展，同时也不利于地方政府获得持续性的财政收入，所以，靠出让或抵押土地维持地方财政缺乏持续性。地方政府以土地出让收入作为抵押取得银行贷款用于城市建设，只有土地出让顺利且价格较高的情况下，才可能按时以土地出让金收入来偿还贷款，否则就只能以其他方式取得财政收入偿还贷款，所以，土地财政具有不稳定性的因素，还可能引发金融风险。

此外，土地财政还与房地产投资过热、房价过高、拆迁补偿、生态环境破坏等经济社会问题联系在一起。

四、改革规范土地财政的思考建议

（一）规范土地出让金管理

很长一段时间内，我国土地出让金属于地方政府财政预算外收入，是地方政府进行城市基础设施建设体现政绩的重要资金来源，由于土地出让可以一次性收取未来若干年的土地收益，为地方政府弥补财政收入不足提供了便利，但是地方政府为了获得足够的土地出让金用于城建和突出政绩，往往引起卖地套利、非法批地等短视违法行为，因此需要改进和规范土地出让金制度。

1.设立专账，核算收支情况。土地出让金包括：土地补偿性成本、土地开发性成本和土地净收益三部分，把土地出让金收入纳入预算管理，收入地方国库，在国库中设立专账，核算土地收支情况。

2.规范支出范围。出让金支出范围包括：征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出、土地出让业务费、新增建设用地有偿使用费等，应重点规范被征地农民的补偿制度，如提高征地补偿费、建立补偿费发放公示制度、增强补偿费用发放透明度、改革补偿费发放方式、建立被征地农民社会保障制度等。

3.建立土地收益储备金制度。将土地出让收益的一部分建立基金账户，供后任政府使用；一部分用于建立耕地保护、复垦、开发和反哺农业农村的基金。

4.健全土地储备资金财务会计核算制度。建立土地出让收入定期对账制度，定期核对出让收入数额；健全报表核对机制，财会部门要同国土资源管理部门、人民银行机构建立健全年度土地出让收支统计报表，及分季收支统计明细报表体系；财政部门应根据土地储备部门的台账报表及时审查核对出让土地开发费用和土地出让费；建立国有土地收益基金，实行分账管理，合理控制土地储备规模，降低土地储备成本。

5.建立健全出让金审计制度和内部控制制度。出让金的收支情况应该信息公开，财政部门、国土资源管理部门、银行机构以及审计机关要建立健全对土地收支情况的定期和不定期监督检查制度，强化对土地出让收支的监督管理。土地出让金的各级管理层利用系统内部分工相互制约，形成一系列具有控制职能的系统规范的方法、措施和程序。

（二）建立配套措施改革

土地财政是地方政府财政收入的主要来源之一，因此，地方政府要摆脱对土地财政和房地产市场的过度依赖，需要许多相关配套措施改革，比如，放开地方发债融资，建设融资平台，拓宽融资渠道；控制压缩政府征地范围，降低土地出让收入比重，规范土地出让金管理；改革地方政绩考核体系，等等，具体来说，可以从以下几个方面进行配套改革：

1.建立财权与事权相匹配的政绩考核机制。中央掌握财权过大以及地方事权过多，是地方政府过度依赖土地财政的一个重要原因，因此，中央政府应适当增加事权，减轻地方政府的财政负担。还应赋予地方征税权，包括立法权、政策调整权和征收管理权。在政绩考核体制方面，应减少以财政收入为主要标志的考核标准，降低地方政府谋求预算外收入的动机。因此，中央应该改革财政预算，把部分财权下放，使地方政府财力和事权相匹配，这样才能从根本上改变地方政府借地生财的行为。

2.增加地方税源。国家分税制改革导致地方税规模太小，地方财政体制缺乏主体税种，为了解决地方财政收入问题、创建可持续的地方财政模式以及可持续的土地生财长效机制，可以给地方财政开辟新的资产增值税，比如，可以征收房地产税、资源税、环境保护税、消费税等税种。增加新的税种可以减少地方政府对土地的过度依赖，还可以保护环境，走可持续发展的道路。

3.试点改革土地出让金为征收土地税。以土地税替代土地出让金不是简单地否定土地财政在经济社会发展中的作用，而是改变一次性征收方式，由税务部门按一定标准长期、分期、持续地征收土地税，使地方政府获得可持续的财政收入，同时降低为获得短期内大量土地收益而扩张土地征占规模，使土地财政收入结构得到优化。

4.规范现有土地财政。一是要强化已有土地税的征收。强化对耕地占用税、土地增值税、契税、城镇土地使用税、房产税等已有土地税种的征收，并查处偷税、逃税、漏税行为，依法处理。二是要合理设计土地保有环节税收制度。根据市场供需调节土地收益再分配，重点完善征收房产税、城镇土地使用税、土地增值税，或增设新的物业税种。

5.规范土地抵押贷款，防范政府财政风险和银行金融风险。政府应减少对城市基础设施的投资，建立多元化的投融资机制，减少政府对土地财政的依赖。政府以土地抵押贷款、银行放款时，应依据市场行情对抵押的土地进行估价，然后发放合理的贷款数额。