参政党参与社会主义协商民主的机制初探

梁细弟，许 婷

(浙江省社会主义学院，浙江杭州311121)

民主党派作为中国特色社会主义参政党，是社会主义协商民主的重要主体和主要参与者。进一步加强参政党参与社会主义协商民主的制度化水平和机制建设，是健全社会主义协商民主制度的必然要求和重要内容。

一、参政党在社会主义协商民主中的重要主体地位

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是社会主义协商民主最主要的制度载体。作为中国特色社会主义参政党，民主党派在社会主义协商民主的重要主体地位正是由中共领导的多党合作和政治协商制度决定的。参政党参与社会主义协商民主必须以接受中共的领导为前提，但同时，参政党作为体制内的政党，具备作为协商民主重要主体的政治优势、制度优势和组织优势。一是政治优势。参政党以宪法为根本的活动准则，既有保证宪法的实施与尊严的义务，也享有在宪法和法律规定范围内的政治自由、组织独立和法律平等的地位，这种平等的地位有助于参政党理性自由地表达意见，平等地与中共进行协商。二是制度优势。1993年全国人大八届一次会议将多党合作和政治协商制度写入国家宪法，1989年《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》、2005年《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》、2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》(以下简称1989年《意见》、2005年《意见》、2006年《意见》)等重要中共党内文件对参政党参与社会主义协商民主具体的运行机制与程序进行了规范安排，为参政党参与社会主义协商民主提供了坚实的制度保证。三是组织优势。各民主党派都有各自的纲领和章程、健全的组织体系和较为完善的运行机制，拥有一定学有专长的成员队伍，有各自特色的联系群体，并经过几十年的协商实践，积累了丰富的经验和技巧，协商可谓民主党派的看家本领。

参政党不同于一般意义上的社会团体组织，它围绕国家政权展开活动，它的政党性质决定了它主要通过发挥政党功能，在政治协商、参政议政、民主监督和合作共事之中实现和发展社会主义协商民主。因而参政党参与社会主义协商民主的主要场域为国家政治场域，其重要主体地位主要体现在三个层面。在政党层面，参政党参加中国共产党主导的政治协商，是党际协商的直接主体。中国共产党和各民主党派、无党派人士的直接协商，这在当代中国的协商民主体系中，是最重要的形式[1]，具体形式有民主协商会、座谈会、小范围谈心会、书面建议等。在人民政协层面，参政党与中共、各族各界各团体代表人士间的政治协商，是人民政协的政治协商的重要主体。依托人民政协这一重要渠道，参政党既开展与中共的政党协商，也同各族各界各团体代表人士进行协商，但执政党和参政党的关系及其活动则是政协活动的核心内容[2]。参政党以党派为单位开展政协活动，主要通过履行政治协商、民主监督、参政议政职能和开展提案、调研等各种经常性工作来实现与中共的政治协商。在国家政权层面，参政党成员通过政治安排、实职安排，通过“一个参加、三个参与”的形式实现与中共的合作共事，参与到公共决策的协商中来，或以特约人员身份、对口联系单位的方式对政府的公共决策实施监督。

二、参政党参与社会主义协商民主的现实问题

1.主动协商不足的问题

中共作为执政党在协商民主中是主导性的，参政党是参与性的、辅助性的，协商过程中各民主党派协商的重点不是提出新问题，而是寻求解决问题的方法，即为执政党和政府提供智力支持和出谋划策。这在一定程度上可以说是一种被动式的协商，参政党的主动性、自主性未能体现出来。特别是从协商议题的提出来看，虽说作为协商双方，执政党和参政党都有发起协商的平等权利，但在政党协商的现实运作中，尤其是各类政党直接协商会议的议题无一例外都由中共提出。在人民政协的协商则基本由政协提出议题，各民主党派通常都是等待被邀请协商，很少主动要求协商的。民主党派在与中共的协商中主动性欠缺的问题，这固然有民主党派自身的原因，例如对开展协商的必要性认识不足、信心不够，但从现有的制度规定、机制运行看，也存在一定的关联性。

1989年《意见》中规定“除会议协商以外，各民主党派和无党派人士可就国家大政方针和现代化建设中的重大问题向中共中央提出书面的政策性建议，也可约请中共中央负责人交谈。”，2005年《意见》中拿掉了“也可约请中共中央负责人交谈”这句话。2005年《意见》中关于政党协商主要程序的第一条规定是“中共中央根据年度工作重点，研究提出全年政治协商规划”。也就是说，现有的制度安排规定了政党协商议题进入程序的提出者和主导者是中共，并且是唯一的，而作为政党协商重要主体的参政党，并没有提出协商议题与中共进行协商的主动权和责任。在这样的制度规定下，久而久之，民主党派就习惯于“被邀请”、“被参与”的状态，逐渐失去了主动性和积极性。

另一方面，各民主党派协商约束和激励机制的缺乏，也导致其协商动力不足。民主党派成员的党派身份与职业身份往往是分离的，党派组织对其成员没有实质性的监督、考核、约束机制，也没有科学有效的评价、表彰、激励措施，协商活动既不属于本职工作，与自己的前途发展关系也不紧密，党派成员参与民主协商纯属义务，靠的是一种使命感、责任感和自觉性，以及协商取得成效后带来的成就感与满足感。

2.协商机制和程序不够规范的问题

现有对参政党参与协商民主的制度安排都是中共的党内文件，属于党的政策层面，制度化水平还不够高。有学者提出，目前中共与各民主党派的政治协商仅仅是党外人士的一种咨询性政治参与，而不是一种程序性政治参与，基本停留在执政党政策调节的层面，而不是国家法制调节的范围[3]。因此，协商作用的大小、功能的强弱，与执政党的态度有很大的关系，存在一定程度的随意性和不确定性。再从中共出台的这些文件本身看，都属于宏观、综合性的文件，只对政治协商的形式、内容、程序做出原则性的规定，特别在协商程序方面，这些文件都只略有涉及，均未做出明确的阐述。

就已出台的《政治协商规程 (试行)》来看，在程序规范的科学性上也有待商榷。以广东为例，首先从协商内容上看，列举了中共省委同各民主党派政治协商的八个方面内容，其中七个方面用了“重要”或“重大”词汇，至于哪些属于重要或是重大范畴，具有一定的模糊性。其次从协商准备的时间看，广东规定，“省委召开民主协商会，一般提前七个工作日书面通知省各民主党派、无党派人士，提前五个工作日向参加协商的省各民主党派及有关人员提供拟协商的议题、材料或相关资料，并支持他们做好与协商相关的调研等工作。”民主党派成员往往都是各行各业的骨干成员，协商活动都是利用本职工作外的业余时间，这个协商准备时间很难保证民主党派成员进行充分的调查研究，特别是对一些重大、复杂问题，准备时间明显偏短。再从协商过程看，双向互动、反复磨合并达成共识的“讨论”环节并没有凸显出来，容易使各类协商会议变为单纯的通气会或表态会。最后从协商结果的反馈和落实机制看，也存在反馈机制不健全、协商工作责任追究机制缺乏的问题。

3.监督类协商缺位的问题

民主监督是参政党实现社会主义协商民主的主要途径之一，但与政治协商、参政议政、合作共事三种途径相比，民主监督是块“短板”。协商中，民主党派少有对党和政府工作提出正式批评意见，更多的是重话变轻话、批评变建议、意见变反映;提意见时也往往停留在表面，很少有触及问题实质的;监督内容上看，事务监督和具体工作建议多，党际监督和政治监督少，政党监督的特性未能充分体现出来;监督手段上看，主要固化于提案、会议、视察等形式，通过对口联系或特约人员的方式开展的民主监督，在一些地方很大程度上停留在纸上和形式上，没有实质上的介入;监督成果运用上，缺少制度化采纳机制，往往取决于各级党委政府的认识与觉悟。当然，民主监督不足也从侧面反映了参政党参与协商民主的主动性欠缺的问题，但是民主监督缺乏制度化、规范化、程序化，从对象、内容、范围、形式、程序到责任追究绩效考核等等没有可操作性的制度与规范措施，未能形成实效的运行机制，是制约民主监督的重要原因。

4.代表性和特色性协商弱化的问题

在中国特色社会主义政党制度中，民主党派的政治参与具有双重功能:一是代表其成员和所联系的社会群众的具体利益;二是协助执政的中国共产党为实现和维护社会公共利益服务[4]。在实际协商过程中，民主党派关注的大多数是国家建设和社会发展整体利益与长远利益的公共事务，较好地发挥了公益性的功能，而作为利益代表的功能却呈弱化的趋势，没有很好地体现党派特色性。例如民革，其最大特色应该在于对台问题与祖国统一问题，有对民革中央2005－2011年在全国政协会议上的提案分析，经济建设类提案为主体部分，每年要占提案总数的40%以上，虽然也都有人提出与台湾相关的问题，但数量还是少数，大约每年有五六件，不能完全体现出民革的独特性[5]。例如民建，作为联系经济界的民主党派，其党派特色是关注非公经济健康发展问题，有对民建中央1990年到2006年的209件参政议政材料的分析，代表本党派成员利益的有3篇，占1.5%;反映所联系非公经济阶层呼声的13篇，占6.2%;维护弱势群体利益的12篇，占5.7%[6]。参政党在协商过程中关注公益性是由其“参政为民”的政党性质决定的，但若没能将其党派特色性较好地反映在公益问题上，没能在协商中体现特定利益诉求，参政党的作用就只能停留在政策咨询上，其政党功能和优势就发挥不出来。

三、推进参政党参与社会主义协商民主的机制建设

1.建立主动协商机制

协商民主实施的基本前提是主体平等。要进一步完善执政党与参政党间的政党协商，首先要提高执政党的协商意识，努力建立平等的协商关系，营造宽松稳定、团结和谐的政治环境，并自觉遵守“把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决执行中进行协商”的重大原则。在此基础上，在制度设计与机制建设方面给予参政党主动协商以更大的空间，提高民主党派协商的主动性与积极性。应该说，中共十八届三中全会《决定》中提出要“完善民主党派中央直接向中共中央提出建议制度”，对民主党派的主动协商空间给出了明确的制度规定，那么在具体机制上特别是议题提出机制上，应出台更具操作性的规定，进而保障民主党派也有主动提出协商议题、提请与中共协商的权利和职责。

2.规范协商程序机制

程序性是保证协商民主得以顺利进行的重要机制。中共十八届三中全会《决定》明确要求“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”，也就是说要加强程序性制度建设。近几年，一些省市相继推出的《政治协商规程 (试行)》或者人民政协政治协商方面的专项规范性文件，在协商民主程序性制度建设方面取得了突破性进展。建议在认真总结这些成功经验和做法的基础上，对两种方式协商的程序作出概括和总结，制定出更具指导性、针对性和可操作性的制度，形成全国性的协商民主规程，使各种协商活动能有序规范地开展起来。

3.健全民主监督机制

要解决民主监督类协商缺位的问题，关键在于有一个规范监督行为并落到实处的程序和机制。首先是建立知情沟通机制。要从机制上扩大参政党对国家政治生活的知情范围和参与程序，使参政党对执政党和政府的工作有一个全方位的掌握。其次是建立民主监督组织保障机制。无论是从过程还是结果看，都是以组织的名义来实施民主监督的效果更为顺利和有效。例如现在监督形式中监督色彩最浓却最为薄弱的特约人员制度，监督行为个体化倾向较为明显，其所属的民主党派介入很少，特约人员的监督行为无法代表组织。建议在统战部设立一个各党派联席的特约监督员工作指导委员会，进行统一管理和协调，从而在特约人员监督工作中体现出党派组织的作用。最后要建立民主监督反馈采纳机制。建立民主监督“专报”制度，有关部门要有专门机构和人员负责接办，分送给相关单位和负责人，并明确对民主党派提出的监督意见和提案检查、办理、回复、督办、情况报告、意见征询等程序。

4.增进制度自信，建设与协商制度要求相适应的参政党

一是参政党成员在思想上要增进制度自信，增强协商意识，提高参与协商的自觉性、主动性与积极性，努力实现协商参与者向协商重要主体的责任转化，被动协商向主动协商的转化。二是加强参政党民主协商能力。参政党成员要积极主动去关心、了解国家大事和经济社会发展的情况，收集协商事项相关的信息，掌握协商事项相关的专业知识及协商技巧，增强在协商中的提出议题能力、利益表达能力、理性对话能力。三是挖掘丰富的协商资源，将各民主党派的专业知识、界别特色转化为协商优势，在协商中将党派的特色性与公益性很好地衔接。同时，加强与本党派成员及所代表的群体间的沟通联系，在协商中反映他们的诉求，更加凸显民主党派在协商中的政党功能。四是在组织发展中，建立健全发现和培养人才机制，注意把那些既有专业特长又有较强协商能力的人士吸纳到党派组织中。五是在党派内部建立科学有效的激励机制，从精神上和物质上激发广大成员的积极性，特别是精神奖励，例如及时向民主党派成员所在单位的中共组织和本党派基层组织反馈他们所做的工作，表明对他们付出的尊重和认可，以此进一步激发他们的热情和责任感。

[1]黄利鸣等.社会主义协商民主与参政党建设[M].武汉:湖北人民出版社，2014.第81页

[2]王小鸿.民主党派与协商民主[J]，中央社会主义学院学报，2013(4).第16页

[3]吴美华.当代中国的多党合作制度[M].北京:中共党史出版社，2005.第286页

[4]袁廷华.论民主党派政治参与的双重功能[J]，中央社会主义学院学报，2007(6).第16页

[5]数据来自张毅.民革中央2005－2011年在全国政协会议上的提案分析[J]，重庆社会主义学院学报，2012(5).第27－29页

[6]数据来自浙江省社会主义学院张惠康主持的2009年度国家社科基金项目《民主党派参与公共政策制定的实效性研究》(立项编号:09BZZ020)成果。