义务教育政策认知状况及其原因分析——基于对河南省M县学生家长的调研

李哲毅

（河南大学 哲学与公共管理学院，河南 开封475000）

根据法律规定，义务教育是指适龄儿童和青少年都必须接受以及国家、社会、家庭必须予以保证的国民教育。义务教育关乎整个民族素质的提高和民族的复兴，对社会的发展具有深远的历史作用。本文主要从政策角度对相关利益群体的义务教育政策认知状况进行研究。学生家长作为义务教育政策的被动接受者，对政策的认知状况和反应状况是政府制定、改进和完善义务教育政策的参考依据。

首先对免费义务教育政策文本的演变做一下文献梳理。2003年9月，国务院召开建国以来第一次全国农村教育工作会议，随后出台了《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》，对农村贫困地区和贫困家庭学生实施“两免一补”政策(免书本费、杂费,并补助寄宿学生生活费)。2004年财政部、教育部印发《对农村义务教育阶段家庭经济困难学生免费提供教科书工作暂行管理办法》（财教[2004]5号）中明确指出：免费提供教科书的对象为农村地区因家庭经济困难而无力负担课本费的义务教育阶段学生(含特殊教育学生)。对农村义务教育阶段家庭经济困难学生应按照贫困程度进行资助，优先资助孤儿，绝对贫困和低收入家庭子女，以及因突发事件导致家庭经济困难的子女等。2004年8月25日财政部和教育部决定从2004年秋季新学期开始，再次大幅度增加中央财政专项资金，将免费教科书专项资金从2004年春季的3亿元增加到8.7亿元，将免费教科书发放范围扩大到中西部农村义务教育阶段全部的家庭经济困难学生，同时推动地方政府逐步落实免杂费和补助寄宿生生活费的责任，加快“两免一补”(免书本费、免杂费和补助寄宿生生活费)资助政策的落实。2005年3月5日，温家宝总理在十届人大三次会议上的《政府工作报告》中再次强调，从2005年起，免除国家扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段贫困学生的书本费、杂费，并补助寄宿学生生活费；到2007年在全国农村普遍实行这一政策，使贫困家庭的孩子都能上学读书，完成义务教育。2005年11月10日，教育部发布的《中国全民教育国家报告》确定了“农村优先实行免费义务教育”的原则，首次明确了我国实施免费义务教育的时间表，到2007年全国农村义务教育阶段家庭经济困难学生都能享受到免费教科书和住宿生活补助，力争到2010年在全国农村地区全部实行免费义务教育，2015年在全国普遍实行免费义务教育。2005年12月26日，国务院《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》指出，分两年全部免除中西部地区农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。对贫困家庭学生免费提供教科书的资金，中西部地区由中央全额承担，东部地区由地方自行承担，补助寄宿生生活费资金由地方承担。2006年《义务教育法》第2条规定：实施义务教育，不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施。各级人民政府对家庭经济困难的适龄儿童、少年免费提供教科书并补助寄宿生生活费。至此，国家层面的免费义务教育政策出台并经过了政策合法化的程序，2007年在全国范围内开始免除农村义务教育阶段中小学生杂费，自此我国义务教育阶段才开始真正地达到免费义务教育水平。

义务教育政策的顺利实施在很大程度上取决于政策对象对政策的支持和拥护程度，也就是义务教育政策对象——学生家长的支持，需要他们对义务教育政策有一定的认知，并且能够及时对义务教育政策作出反应，否则不可能取得相应的政策效果。然而，由于长期以来教育政策制定的精英主导地位，政策对象对教育政策的影响力极为有限，社会群体对免费义务教育政策反应程度较为不灵敏。学生家长及教师作为义务教育政策的被动接受者，对政策的认知状况和反应状况是考察政策实施效果的最真切反应，也是政府制定、改进和完善义务教育政策的参考依据，因此有必要对免费教育政策对象的政策认知状况调研。

1 调研对象和方法

本次调研选择的是位于河南省的M县，M县坐落在河南省西部，总面积1368km2，共有6个乡镇235个行政村，总人口36.57万，其中农业人口25.91万，城镇化率为39.24%，是一个典型的农业大县。我国义务教育的学制情况主要有“六三制”（即小学六年制，中学三年制）、“五四制”（即小学五年制、中学四年制）和“九年一贯制”三种学制，M县目前主要实行的是“六三制”。截止2013年统计数据，M县共有24所普通初中和73所小学，普通初中在校学生14521人，小学在校学生31542人，普通初中入学率和小学学龄儿童入学率达100%。M县义务教育的良好发展这无疑是得益于九年义务教育政策的普及和强制性落实的。

本次调研主要研究学生家长对九年义务教育政策的认知状况及对义务教育不同的问题诉求，选择了文献调查法和访谈法进行调查。在选题、整理调研结果和撰写过程中，广泛阅读并积极学习义务教育相关政策文本，及时把握政策的实施情况和发展动态。同时，以融入式访谈为主、嵌入式为辅的访谈方式。对潜在的调查对象，从其感兴趣的话题入手，根据谈话内容逐步的向教育问题方面倾向。对于学生家长而言，是否了解目前的义务教育政策，对于义务教育免费持何态度，对目前的义务教育结果是否满意，哪些方面是明显不合理，是否与教师联系密切，孩子回来对教师的反应多为积极的还是消极的，他们所期待的学校管理是怎样的等问题。利用访谈式调查，最大的优势就在于它主要用于收集非标准化的无结构的定性资料，非常适合这次关于利益群体对免费义务教育政策态度的研究。本次访谈的主要内容包括三个利益群体对义务教育政策的认知程度和反应状况。本研究共访谈了32位中小学生家长。由于阅读量有限、缺乏对定量资料的获取，及笔者访谈技巧的限制，访谈内容有限，存在一定的局限性。

2 学生家长对义务教育政策的认知状况

通过调研，现将学生家长对义务教育政策的认知状况做以下陈述：

（1）对“义务教育政策”概念的认知状况。当对义务教育政策概念认知进行调研时发现，近八成的学生家长不太清楚，他们对义务教育政策的理解仅限于九年这个时限，只有近两成的被调查者对“义务教育政策”这一固有名词表示有所了解，但在进一步的访问中，发现他们对“义务教育政策”的了解并不全面，甚至是极为匮乏的。在进行调查之前，笔者认为中学生家长群体可能是对义务教育政策了解比较深入的，但是，经过调查证明他们对义务教育政策的认知并未达到预期。

（2）对“两免一补”政策的认知状况。近八成的被调查者对义务教育政策的认知仅限于“两免一补”政策，认为“两免一补”就是免教科书费、免杂费，对“一补”即补助寄宿生生活费则不甚了解。可能是由于近几年M县内多数乡镇初中由于学生少而并校甚至关闭，一些住在乡镇的学生们不得不转移到别的地方就读，而这些学生的家长大多是在县城打工，如此以来，他们会选择将孩子转学到县城就读，在县城内租房子居住，既有利于孩子上学，又方便于自己打工。由此导致，在学校住宿的学生很少，故而对“一补”政策不甚了解。而免书费、免杂费是每个义务教育阶段的学生都能享有到的基本权利，也是家长能实实在在感受到的义务教育政策，相对而言，比较了解。

（3）对“减轻课业负担”政策的认知状况。对于“减轻课业负担”这一义务教育政策，近7成的学生家长表示作业确实比以前少了。在调研过程中，有家长表示孩子之前上小学的时候，每天晚上回家写作业能写到12点多，但近两年，孩子上了初中了，作业反而少了，每天晚上不到10点半就把作业写完了。对补课这一比较普遍的现象，调查发现小学生很少补课，几乎没有，但是中学生补课的现象十分普遍。大多数中学生周末只放假一天，像国庆节、春节等七天假期一般也只放假三天。大多数学生家长表示只有多补课才能提高学生的考试分数，对学生的成长是有利的，虽然说是补课，但其实老师讲的都是新知识，不去就跟不上往后的课程进度了。但补课本身也是违反目前的义务教育政策的规定的。

3 免费义务教育政策执行过程中发现的实际问题

根据调查发现：在免费义务教育政策执行过程中，学生家长基于自身的利益角度，对义务教育政策提出新的问题诉求。本文在对调查结果进行分析综合的基础上，总结为以下3个方面：

（1）对学校收费的看法对学校收费的看法。大部分家长表示，本来以为义务教育免费了以后，学生上学都不用怎么花钱了，但是学校总是隔三差五的要学生交钱买辅导书，还不让自己买，得统一交钱由学校购买，重点是买了太多书，孩子都没什么时间好好看，尽浪费了；同时又不能不交，别人家长都交，自己孩子如果不交的话，怕老师不高兴，不好好教学。乱收费现象的存在，给学生和家长造成了极大的经费负担。

（2）对学生上、下课时间的看法。中学的课程时间是家长们普遍能接受的，上课时间为早上八点到十二点，下午两点半到五点半，晚上六点半到九点，且中学生一般不需家长接送，不影响家庭的正常生活。但小学的课程时间安排得到很多学生家长的不满：早上八点到十一点，下午两点到四点。一般情况下，下午四点时家长都在上班，无暇接送小孩；小学也没有校车，让孩子自己回家又不安全，有些家长不得不花钱请人帮忙接送小孩或者帮孩子报个辅导班，下午四点放学后由辅导班老师统一接送，等到家长下班了再去辅导班接孩子。很多家长都表示他们宁愿孩子们上课时间延长，也不能接受这样的时间安排，因为这样的时间安排不太人性化，已给他们的生活造成了很大的不便。

（3）对课程安排的看法。素质教育是近年来教育界普遍关注并一直致力改革的教育问题，但从M县的实际调查来看，素质教育发展成果并不显著。经过调查发M县中小学生课程的安排仍然不太合理，过度重视学生的文化课教育，音乐、美术这类拓展素质教育的课程往往处于次要或附属地位，学生的许多特长，如：画画、唱歌等，得不到较好的发挥，不利于中小学学生素质的全面提高。尤其是农村小学教育，只有数学和语文课是真正开设的课程，而其他的课程诸如英语课、自然课、品德课等都形同虚设，这类课程要么是被语文和数学课占了，要么就变成了自习课。大多数家长认为设置课程就是为了考试，一切为了将来考大学，有些无关高考的课程都是不重要的，最好能取消。

在调查中发现，学生家长对义务教育政策的整体评价是基本满意的。但不可否认尽管学生家长对M县义务教育政策实施状况有些许不满，但是没有人选择向学校或者教育部门反映问题。在进一步访谈中得知，此现象的产生大致有三方面的原因：一是不知该向谁反应；二是觉得，这都是政府才能决定的事儿，自己即使有不满，反应出来也没人理会，改变不了什么；三是，大家都是一样的，既然人家都能满意，自己就不能表现的太突出，即使有不满，也得忍着。

4 学生家长对义务教育政策认知现状的原因分析

（1）学生家长的政策认知能力有限。义务教育政策涉及面广，内容比较复杂，需要目标群体具备较高的文化水平和认知能力。但现实是，教师群体有一定的认知能力，但对政策漠不关心，而多数家长的文化素质又难以达到相应要求。从本次调查样本情况来看，高中及以下文化水平的户主比例高达85.71%，他们大多数时间都在忙于生计，与外界交流偏少，信息相对闭塞，难以及时、准确地获得义务教育相关政策信息。即便某些家长听说过，也因自身能力所限难以消化吸收。

（2）学生家长的政策关注程度不高。根据马斯洛的需求层次理论可知，人的需求存在显著的层次性，只有在低层次需求得以满足后才可能引发更高层次的需求。现阶段，不少学生家长仍处于低层次需求状态，他们的主要精力往往集中于如何增加收入，他们往往缺乏足够的激励去关注农村义务教育投入的相关政策，相应淡化了对国家相关政策的关注程度。大部分被调查者表示即便自己关注教育政策。在有不满状况发生时，也无力改变现状，将关注政策当作是做“无用功”。

（3）义务教育政策认知渠道不畅。通过调研发现，电视、广播等宣传媒体成为多数利益群体了解政策的主渠道。但它存在明显弊端：一方面电视或广播相关内容的播出具有随机性，家长往往容易错过，另一方面由于节目播放速度比较快，很难完整、准确地理解。报刊杂志虽然持续时间长，但家长们多数没有定期购买和阅读报纸的习惯。而对于如何对学校不满状况进行反映时，大部分家长反映政策的途径就是非正式性的聚众讨论，家长们聚在一起在非正式场合下对学校管理状况及学生教育不满之处进行评论，经过这种渠道，聚集信息量较大。但是也就是只限于私下闲聊，几乎没有人选择向学校和上级反应问题。

利益群体对义务教育政策的认知状况对教育政策制定与执行具有不容忽视的作用。经实证研究发现，现阶段目标群体对M县义务教育的相关政策认知水平总体较低，大部分利益群体对于义务教育政策反应态度较冷淡，原因主要是缺乏畅通的意见反应渠道。因此，提高目标群体的政策认知水平，这就需要社会各方共同参与，综合采取相应措施。

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