民办高校董事会领导下的校长负责制探析

王义宁

（肇庆科技职业技术学院，广东 肇庆 526114）

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》明确地规定各级政府要支持民办学校创新体制机制，民办学校依法设立理事会或董事会，保障校长依法行使职权。可见我国民办高校将在今后相当长的时期内仍以董事会领导下的校长负责制作为学校核心管理体制。问题在于，民办高校董事会领导下的校长负责制这一管理体制究竟怎样理解，在办学实践中如何实施、不断进行制度创新，这仍然是摆在理论界和民办高校面前的新课题，需要进行研讨。

一、民办高校董事会领导下的校长负责制解读

（一）董事会的职权分析

《民办教育促进法》第二十一条对民办学校董事会（理事会）的职权作了规定，董事会行使职权的重点在于选聘优秀校长，制定学校发展规划和管理制度，决定教职工的编制定额和工资标准，筹措办学经费以及决定学校的分立、合并、终止等重大事项的决策。

第一，董事会行使决策权更有利于促进民办高校的发展。从现实情况来看，我国民办高校一般也实行董事会制度。例如从董事会的结构来说，董事会的人员的构成除了《民办教育促进法规定》规定的举办者或者其代表、校长、教职工代表等人员外，还可以吸纳行业、企业的专业人士及家长或学生代表参加，使董事会人员组成具有多元性，增强了董事会决策与社会的联系性。使董事会的决策不仅在一定程度上反映了教师、学生和社会等各个利益相关者的权利诉求，而且能更加准确地反映社会对民办高校教学、科研和服务的要求。从这个意义上说，在一定的条件下，董事会行使决策权是我国民办高校自身发展的需要。

第二，董事会最基础的两项职责——选聘校长和筹集办学经费为我国高等教育体制的改革注入了活力。从国内外现代高等教育制度来说，我国高校的投资融资方式必将发生重大的变革，校长职业化的问题业已越来越引起社会各界的关注，而在目前我国高等教育体制下，民办高校恰恰是在筹措办学资金和选聘校长两个基本方面实现了制度创新。这对于我国高等教育体制的改革具有积极的现实意义。

第三，民办高校董事会不具有政治领导权。根据《民办教育促进法》对董事会职权的规定，董事会并不具有政治领导权。在民办高校，政治领导权归属民办高校的党组织。在民办高校党组织同董事会不存在纵向的领导与被领导的关系。应该说，政治权力是国家意志或社会要求在高校中的具体体现，决定着高校发展的基本性质与方向，因此保持党的政治领导对民办高校亦是不可或缺的。

（二）民办高校校长的职权分析

毫无疑问，明晰民办高校校长职权是民办高校校长治校权有效实施和顺畅运行的前提，也是落实董事会领导下的校长负责制的起点。

1．关于民办高校校长的职权构成问题

我国《民办教育促进法》对民办学校校长的地位、职权和权力行使方式做出了规定，进一步来理解该法律规定的法理内涵，笔者以为，民办高校校长职权，应以下列主要部分组成：

（1）决策权。主持校长办公会议或者校务会议。对于应由这些会议决定的事项，拥有最终决策的权力。对学校教学、科学研究、学生思想道德教育、预算内经费开支和学籍管理等日常事务具有决策权。

（2）执行权。对于董事会、教职工代表大会、校长办公会或者校务会议决定的事项，负责组织实施。对副校长、中层部门负责人下达命令或指示，部署安排工作任务。

（3）调控权。在决策执行过程中，根据变化了的情况和出现的新问题，及时对任务、人员、方法、时间安排等进行调整控制，以便更好地完成预定任务和达到既定目标。

（4）建议权。对于学校发展规划、内部组织机构设置、财务预算和重大开支等提出建议或方案，对副校长以及行政部门负责人人选提出推荐意见。[1]

2．民办高校校长的职权特征

无论是从法律的规定还是办学实践来看，民办高校校长的职权及其职权范围与公办高校也存在差异。

（1）民办高校校长权力的获得来源于董事会的聘任。我国公办高校校长以任命制为主，其产生方式与行政机关党政领导干部的产生方式基本一致，体现出较强的政治性和组织性。公办高校校长被上级组织部门任命后，即享有法定职权。民办高校校长由董事会负责选聘，按照一定的程序通过市场机制从职业校长队伍中进行甄别选拔，最终由董事会聘任并经教育行政部门核准。民办高校校长被聘任后，除拥有法定职权外，还拥有董事会的授权。

（2）在代表权方面，民办高校校长不一定是学校的法定代表人。我国《民办教育促进法》第二十二条规定，民办学校的法定代表人由理事长、董事长或者校长担任。《高等教育法》第三十条规定，高等学校的校长为高等学校的法定代表人。法定代表人是民法上的一个基本概念，是指代表法人行使职权的自然人。[2]公办高校校长是法定代表人，对外可以代表学校。民办高校法定代表人依学校章程可能是董事长或理事长，也可能是校长，校长如果是法定代表人，对外则可以代表学校，如果不是，则不能代表。

（3）在权力的性质上，民办高校校长的权力属于非公权力。公办高校校长由政府任命，是国家教育行政权力体系中的一个制度安排，行使着一定的行政权，其权力属于公权力范畴；而民办高校校长主要是由董事会面向社会选聘并经教育行政部门核准，其权力属于私（非公）权力范畴。因此，公办高校校长的权力在教职工的心中有着相对较大的分量，而民办高校校长治校更多地依赖于校长本人的沟通能力、感召能力、工作水平、敬业精神和人格魅力等非权力因素。[3]

（4）民办高校校长的权力空间比公办高校校长更大

民办高校校长除了拥有法律规定的职权外，董事会会对校长赋予一定的权力。董事会对校长的授权体现在董事会章程或校长的聘任合同中。从这个方面来说，民办高校校长相比公办高校校长拥有更大的权力空间。因此，处理好董事会与校长的关系，在民办高校办学过程中是至关重要的因素。

综上所述，民办高校董事会领导下的校长负责制，可以理解为是指校长根据法定职权及学校董事会的委托授权，负责学校的教育教学和行政管理工作，校长是学校教育教学及行政管理活动结果的责任承担者。还须提及的是，《民办教育促进法》特别强调校长要“保证教育教学质量”，这一点在《高等教育法》中没有提及，表明国家对民办学校的质量问题极为重视，以法律形式赋予校长职权的同时也使校长对办学质量承担一定的法律责任。[4]

二、改善董事会领导下的校长负责制运行机制的基本策略

（一）加强董事会自身的建设

董事会自身建设的内容主要包括：董事会组成人员的任职资格，类别比例，选聘方式等的确定；董事会的会议制度、决议程序等议事规则制定；董事会机构的设置以及董事的激励与约束制度的建立等。[5]虽然我国相关法律法规对民办高校董事会自身建设的某些方面做了相应的要求和规定，但相当一部分规定和要求偏于原则和笼统，还需民办高校董事会在遵循法律法规的基础上，结合民办高校自身的管理实践，构建符合学校发展要求的具体可操作的董事会制度，以加强董事会自身建设，充分发挥董事会在办学中的领导和决策作用。

（二）董事会要正确处理与校长、党组织和教代会、工会之间的关系

根据法律规定以及我国民办高校管理实践，董事会正确处理与校长、党组织和教代会、工会之间的关系主要体现在：

1．董事会要通过制定学校的发展规划和规章制度、批准校长的年度工作计划、审核预决算和人员编制等确立学校的办学思想、办学定位及办学要求，并形成董事会决议交由校长完成。

2．董事会须建立一套完善的校长履行职权的监督机制，监督检查校长完成董事会决议的情况并对其进行考核。目前我国民办高校董事会对校长的监督机制立法上尚存在缺失，还需建立和完善。

3．董事会必须在其内部运行机制上保证党组织的政治核心作用。要依据相关规定，保证党组织负责人通过合法程序进入董事会。[6]

4．董事会必须充分尊重并支持教代会、工会依法行使民主管理和民主监督的权力，依法保障教职工对学校相关事务的知情权、参与权和监督权。在重大决策中，凡是涉及学校发展大局和教职工切身利益的事情，都应通过教代会充分听取广大教职工的意见和建议。

（三）在制度安排方面要保障董事会领导下的校长负责制的实施

首先，制定切实可行的董事会领导下的校长负责制的实施细则，对董事会和校长的职权、基本工作原则与要求、重大事项的决策与实施、会议制度和议事规则、监督与检查等做出规范，明确董事会和校长的人、财、物、事的权限和程序[7]；其次是制定与实施细则相配套的一整套学校内部管理制度；再次还要建立一套适用的有与之相衔接的各层级沟通机制、应变机制和激励机制等。

（四）选聘具有相对完整的高校管理经验的校长

民办高校选聘的校长应当具有相对完整的高校管理经验。民办高校管理干部队伍大多缺乏高等学校内涵建设和学校规范管理的经验，学校管理干部的学科专业背景、学历与职称结构也不尽合理，这就要求校长必须具有专业建设、课程建设及学校内部各个层级的管理经验，才能对学校内涵建设及各项管理工作进行驾驭、引领和指导。

（五）建立校长任期制、责任目标制及利益共享制

校长任期制是指校长任期未满无特殊情况中途不得变更。民办高校聘请的校长有相当一部分是公办高校退休的老校长，由于已无生活压力，他们的去留更多地决定于他们的个人意愿，因此民办高校须对校长的中途离职设定一定的约束条件。校长的责任目标制是指在保障校长权力的同时，要明确校长的工作职责及目标并对其进行考核。此外，关于利益共享机制，则是指校长的工资、奖金、福利和荣誉与办学成效相联系的制度。[8]

综上所述，民办高校要落实董事会领导下的校长负责制，不仅要明晰董事会和校长的职权划分，充分理解这一体制的内涵，更重要的是要建立和完善相应的制度和机制予以保障。事实上，“董事会领导”和“校长负责”是不可分割的有机整体，只有形成两者分工合作、协调配合的工作机制，才能真正发挥这种管理体制的效用，促进民办高校的可持续发展。

[1] 王立军. 大学校长权力构成及其运行模式探析[J]. 辽宁教育研究，2006，（2）.

[2] 王小君. 论董事长的法律地位[D]. 华东政法大学，2004.

[3] 陈宝瑜. 论非权力因素在民办高校校长治校中的地位和作用[J].海淀走读大学学报，2002，（3）.

[4] 李维民. 试论民办高校校长的治校之道[J]. 民办教育研究，2004，（4）.

[5] 董圣足. 我国民办高校法人治理问题研究[D]. 华东师范大学，2009.

[6] 中共中央组织部、中共教育部党组. 关于加强民办高校党的建设工作的若干意见（教党[2006]31号）[Z]. 2006.

[7] 王义宁. 民办高校事业部制管理模式初探[J]. 九江学院学报（社会科学版），2012，（2）.

[8] 杨炜长. 民办高校治理制度研究[M]. 长沙：国防科技大学出版社，2006.