创新社会治理的难点和对策研究

梅 华

（湖北广播电视大学，湖北 武汉 430073）

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，并专章部署创新社会治理体制。

从“社会管理”发展到“社会治理”，是对马克思主义社会治理理论的丰富和发展，集中体现了以习近平同志为总书记的党中央高超的政治智慧。在新的历史时期，加强和创新社会治理，使命重大，意义深远。

一、社会治理的基本内涵、现实意义

（一）概念与特点

社会管理，是指政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、指导、规范、监督和纠正社会失灵的过程。

社会治理，是政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等诸行为者，通过平等的合作型伙伴关系，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行规范和管理，最终实现公共利益最大化的过程。

（二）社会管理与社会治理的主要区别

综上分析，相比社会管理，社会治理是一种优化、良性、多元化、多角度的管理，其与社会管理的主要区别体现在：

一是行为主体不同。管理的主体只是政府，其实践主要依靠政府的权力，依靠发号施令；而治理的主体不仅包括政府，还包括社会组织及个人。这一变化意味着，政府不再只是治理的主体，而且也是被治理的对象；社会不再只是被治理的对象，也是治理的主体。

二是权力来源不同。政府是社会管理合法权力的主要来源；而社会治理则强调合法权力来源的多样性，社会组织、企事业单位、社区组织等也同样是合法权力的来源。

三是运作模式不同。社会管理更多地是表现为从自身主观意愿出发管控社会，想当然地自上而下为民做主，运作模式是单向的、强制的、刚性的；而社会治理是当代民主的一种新的实现形式，它更多地强调发挥多主体的作用，更多地鼓励参与者自主表达、协商对话，并达成共识，其运作模式是符合的、合作的、包容的。

四是行为关系不同。社会管理容易表现为政府凌驾于社会之上，习惯于包揽一切社会事务，习惯于对社会进行命令和控制，习惯于扮演“全能型选手”；而社会治理更多的是在多元行为主体之间形成密切的、平等的网络关系，它表明在现代社会，原先由国家和政府承担的责任正在越来越多地由各种社会组织、私人部门和公民自愿团体来承担。

中共十八届三中全会明确将社会管理发展为社会治理，适应了中国新时期的新特点和人民群众在新时期的新期待，是我们党对社会发展规律认识和把握的又一个新飞跃，实现了我国社会建设理论和实践的又一次与时俱进。

（三）加强和创新社会治理的现实意义

从“社会管理”发展到“社会治理”，是马克思主义中国化的又一项最新成果。加强和创新社会治理，对于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，实现中华民族伟大复兴具有重要意义。

1．创新社会治理，是全面贯彻落实科学发展观的内在要求

贯彻落实科学发展观，要求统筹协调推进经济发展和社会建设，要求树立“发展是第一要务，稳定是第一责任”的理念。这就要求各级政府从大局出发，切实把深入加强社会建设、推进社会治理创新摆在更加突出的位置。新中国成立以来特别是改革开放以来，我们党在社会建设的理论和实践方面进行了不懈探索，在不断加大保障和改善民生力度的同时，经历了从加强社会管理到提高社会治理水平的逐步深化过程。党的十八届三中全会明确提出了创新社会治理体制、提高社会治理水平的新要求，这是我们党贯彻落实科学发展观，深入分析发展阶段性特征得出的新结论，是引领社会进步的新标志。

2．创新社会治理，是满足人民群众新期待的重要举措

我们党的根本宗旨是全心全意为人民服务，我们的一切工作都是为了不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。随着社会的不断分化和重组，在人民根本利益一致基础上出现了不同的社会利益群体和不同的利益诉求。只有加强和创新社会治理，更加积极主动地正视矛盾、化解矛盾，从而有效整合社会，增进社会团结和睦，才能更好地促进经济、社会和人的全面、协调和可持续发展。党的十八届三中全会提出，维护最广大人民根本利益，确保人民安居乐业、社会安定有序等，充分体现了当代中国共产党人对马克思主义群众观点的牢固把握和高度自觉。

3．创新社会治理，是构建社会主义和谐社会的根本途径

安定有序的社会环境，是构建和谐社会的要求，当前我国正处在经济转轨、社会转型时期，经济体制、社会结构、利益格局、思想观念等都正在发生深刻变化，这些变化给社会发展带来巨大活力的同时，也给社会管理带来新的挑战、新的问题，使社会建设和社会管理的任务加重、难度增大、因此，只有通过建立有效的社会治理体制，实施有序的社会治理，才能推动社会整合、激发全社会创造活力，协调利益关系、维护社会公平正义，增强全社会的法律意识和诚信意识，保障社会稳定，推动社会进步，从而实现社会和谐。

4．创新社会治理，是提高党的执政能力和巩固党的执政地位的必然要求

在改革开放不断深入及经济社会快速发展过程中，我国经济结构、社会结构、组织结构、人员结构发生深刻变化，不同的社会群体对社会管理和服务的需求越来越多元化，使党的执政基础已经、并将继续发生重大变化。只有加强和创新社会治理，才能更好地发扬人民民主，确保人民当家做主和依法参与社会治理，为人民群众创造一个既有秩序又有活力的工作和生活环境，才能更好凝聚社会各方共识与合力，为党和国家事业发展营造良好社会环境，为巩固党的执政地位打下良好基础。

二、当前社会治理面临的重要问题

随着改革的日益深入和经济体制、社会结构、利益格局以及人们思想观念的深刻变化，社会治理与经济社会的发展不相适应的矛盾和问题日益突出，主要是：城乡、区域、经济社会发展很不平衡，人口资源环境压力加大；就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房、安全生产、社会治安等方面关系群众切身利益的问题比较突出；体制机制尚不完善，民主法制还不健全；一些社会成员诚信缺失、道德失范，一些领导干部的素质、能力和作风与新形势新任务的要求还不适应；一些领域的腐败现象仍然比较严重；敌对势力的渗透破坏活动危及国家安全和社会稳定。这些问题都在某种程度上、某个方面成为影响社会和谐的因素，增加了社会治理的难度和复杂性。

1．政府传统的行政化管理方式难以适应复杂的社会利益格局

2．社会协同、公众参与的新格局尚未形成

随着工业化、市场化、信息化、城镇化、国际化的发展，社会单位体制逐步被打破，过去大量的“单位人”转变为“社会人”，公民社会开始形成，社会治理开始面临着新的难题，政府提供公共服务对社会事务加以规范和调节的过程，社会自我服务依据法律和道德加以自我规范和调节的过程，二者在现行社会系统中的发育和发展都明显迟缓和滞后，也逐步成为公共关注的焦点、社会矛盾的焦点，“社会协同、公众参与”新格局的构建与推进，各类社会组织服务社会能力的培育与增强，成为摆在社会治理面前的一大难题。

3．社会治理的保障体制相对滞后

随着社会的发展，新的社会组织不断涌现，新的社会事务大量产生，社会矛盾自我调解的自下而上的解决机制遇到了新的难题，社会事务上传下达的贯彻落实渠道也遇到了新的阻碍，现有的工作协调机构、力量配备和财力保障都比较薄弱，治理手段和方式不能适应社会形势发展需要，现有的社会管理体制、机制已不能适应发展了的形势需要。

4．现行政策的缺失给社会治理带来难度

目前，社会治理还处于启动、试行状态，系统完整的改革正在逐步完善，改革思路或发展战略正在逐步明确。计划经济时期形成的城乡二元结构的一整套制度已经过时，新出现的“一城两制”、“一村两制”、“一家两制”、人户分离、农村人进城居住就业上学，城里人下乡居住养老等问题，缺乏新的户籍制度、保障制度来维系，这势必从政策上给社会治理带来难度。

三、创新社会治理的对策研究

在“发展黄金期”和“矛盾凸显期”交织的当下，唯有全面深化改革，大力推进国家治理体系和治理能力现代化，以善政推动善治，方能为中国迈向现代化国家打下坚定基石。创新社会治理体制、提高社会治理水平是一项复杂的系统工程，要从各个方面进行长期不懈的努力。

（一）强化治理理念

当前，部分政府部门没有准确把握经济建设和社会管理领域出现的新情况、新问题，仍然存在社会治理就是“管控”的观念和思维模式。加强和创新社会治理，应当以更新观念为前提，以理念的创新来带动体制机制、方法措施的创新，来改进社会治理的方式。

改革开放40年，我国图书出版社逐步得到发展，实力逐渐得到增强。数量上，从1978年的123家，到2018年的585家；类型上，从1978年以国家级行业出版社、省级人民出版社为主，到2018年各级各类出版社各领风骚；规模上，从改革开放前的单一出版社，到如今的跨区域、跨行业、跨经营范围综合性出版社，特别是出现了一大批多媒体融合发展的出版集团，其中，新闻出版类上市公司28家。

1．服务为先理念。认真贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨，将“严防严控、严打严惩”的理念，转变为“以人为本、服务为先”的理念，按照以人为本、执政为民的要求，坚持把最广大人民根本利益作为制定政策、部署工作的衡量标准，使各项决策符合客观实际和人民群众根本利益。

2．共同治理理念。将政府“包打天下”的理念，转变为多方参与、共同治理的理念，一方面要提高政府的社会治理能力和成效，另一方面要增强社会组织、个人自我管理能力。

3．依法治理理念。将重行政手段、轻法律道德等手段的理念，转变为依法治理、综合施策的理念，依法调整社会关系、规范社会行为，综合运用法律规范、经济调节、行政管理、道德约束、心理疏导、舆论引导等手段调节利益关系，最大限度地化解社会矛盾，增强社会治理工作的前瞻性、主动性、有效性。

4．源头治理理念。创新社会治理需要关口前移，不应停留在应急性、“灭火式”的管理上，应该坚持源头治理，使治理重心从事后处置向源头治理转变。

（二）明确政府职能

市场经济下政府职能的定位既为我们构建了政府职能的目标模式，又提供了转型时期政府职能状况的客观标准，受计划经济固有模式的影响，政府在社会治理运行中的职责尚未明确。正确把握社会治理的职能和任务，明确职权，分清责任，是大力推进国家治理体系和治理能力现代化的趋势和要求。

1．社会治理应与国家的管理体制相适应。社会治理是国家治理体系中的一部分，其任务的确定、职能的划分、权责的分配都应与国家的管理体制相适应。

2．转变政府职能，改进管理方式。根据我国社会治理的现状，科学划分社会治理职能，就是要转变政府职能，改进管理方式，将重点由行政管理转向公共服务，能由社会组织管理的事务，应转交给社会组织，政府不要包揽，能由下级政府承担的职能，由下级政府负责。

3．加强社会管理的关键部位和薄弱环节。突出为民的宗旨、利民的原则、便民的需要，完善服务机制，按照服务的要求调整自身角色，服务市场、服务社会、服务群众，重构政府、市场和社会的关系，在社会管理体制上充分体现公共服务型政府的特征和要求。

4．围绕法治政府建设，规范行政行为。全面实行政务公开，构筑法制化、规范化的行政管理体系，在涉及民生的问题上坚持公平公正公开的原则，营造机会平等、规则平等的社会氛围。

（三）完善治理机制

随着经济社会的发展变化，创新社会治理的理念思路、体制机制、法律政策、方法手段等方面还存在很多不适应的地方，解决社会治理领域存在的问题既十分紧迫又需要长期努力。

1．健全重大决策社会稳定风险评估机制。在决策直接关系人民群众切身利益且涉及面广、容易影响社会稳定的事项时，要对其进行合法性、合理性、可行性的风险评估，从源头上防范和化解不稳定因素，进而从机制上保证科学决策，防止由于决策失误造成种种社会矛盾。

2．建立畅通有序的诉求表达机制。主观上，对诉求表达不合理者，要进行心理干预；客观上，对诉求表达合理合法者，要尊重和保护群众权益，积极畅通表达诉求、矛盾调解处理和权益保障渠道，避免因表达诉求渠道不通畅而使人民群众权益得不到有效保障，进而产生社会矛盾。

3．健全及时就地解决群众合理诉求机制。它要求第一时间解决群众的合理诉求，不能积累矛盾。因此需要对目前的信访制度进行改革，实行网上受理信访制度。

4．调处化解矛盾纠纷综合机制，采取人民调解、行政调解、司法调解联动等方式，积极创新“大调解”工作，全力化解好各类信访矛盾，努力做到案结、事了、人和。

5．健全行政复议案件审理机制。它要求基于公平正义，对由不当甚至违法行政行为而产生的案件进行公正审理，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

（四）激发社会组织活力

社会组织的发展，在社会治理创新中发挥着不可替代的作用。目前，社会组织行为不规范，行政依附性强，弥补政府公共服务的不足的作用不突出。完善社会组织在承担相应的社会管理职能、维护社会秩序稳定、提高社会自我管理能力等方面作用，必须构建政府与社会组织的新型伙伴关系，加快培育和完善独立性强的社会组织，促进社会组织健康有序发展，激活社会组织的发展活力。

1．理顺政府与社会组织的关系。政府要逐步授权给民间组织，使之摆脱政府的主导，凡是社会组织能够办理和提供的社会事务和社会服务，尽可能以适当方式由各种社会组织承担，打破政府对公共事务大包大揽的格局，降低社会治理成本。政府对社会组织的管理要尽快从注重入口管理转移到注重过程监管，坚持分类指导、有序发展，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。

2．减少对社会资源配置的干预。政府在向社会组织转移公共资源时应引进竞争机制，减少对社会资源配置的干预，在完善政府监管的同时强化社会监督，从而保证各种资源在社会组织之间合理有效配置。

3．加快社会组织立法。在社会组织准入、社会组织行为、社会组织治理、社会组织人才待遇、社会组织资源获取以及政府对社会组织的监管等方面提供合理有效的法律规范，用法律对其进行制约，提高自治与自律能力，引导它们依法开展活动，建立政府与社会组织的相互协作的良好互动关系。

（五）夯实基础，抓好基层

当前，大量社会矛盾发生在基层，创新治理管理重点在基层、难点在基层，基层社会自治和自我管理能力不足、条件有限。加强社会治理，要坚持基层在先、打好基础，统筹整合各种服务管理资源，把各项服务管理措施落实到城乡社区、基层单位和每家每户，实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动机制。

1．职能下移，增强基层就地解决矛盾的能力。减少管理层次，重心下移，并且强化服务的功能，可将街道办事处改制为社会服务中心，强化服务办事的功能，减少或淡化行政衙门、疲于应付上级各种检查的功能。

2．搭建平台，提高基层管理服务能力。以为民、惠民、便民为宗旨，整合资源，在城乡建立职责明确、管理精细、信息共享、渠道畅通、服务有效的社会治理网格，使之成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体和社会管理服务新平台。

3．加强基层组织建设。保障人员、经费，配齐装备设施，组建社工队伍、志愿者队伍，建立健全覆盖社会各个领域的群防群众治理，完善和落实有利于稳定基层队伍的政治经济待遇政策，建立全面覆盖、动态跟踪、联通共享、功能齐全的社会治理综合信息系统，不断提升社会治理信息化水平。

“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”业已成为摆在我们面前的重要任务，深入推进社会治理变革，要求执政党必须将学习借鉴现代文明的优秀成果与尊重自身实际结合起来，要有胸怀容差异、有勇气干事业、有智慧闯新路，结合本土的经验，在实践中创造社会治理变革的中国路径。