失地农民入股安置制度的制度经济学分析

郭娅娟

（濮阳职业技术学院，河南 濮阳 457000）

制度是在利益基础上，在社会各成员之间进行利益分配，这种利益分配能够体现社会各成员之间的权利关系，以及社会成员和政府权利之间的关系。制度变迁则是通过对原有各方利益进行重新分配过程中所引发的社会法则、政策的变动。

入股安置制度是政府利用政策调整，实现对原有安置制度中的各方利益进行重新配置。现有的安置制度，承载原有的制度利益，扩展受益范围，使得原来非受益主体现在可以受益；入股安置是市场性的替代性制度，通过对企业入股分红的机制，实现土地使用权的流通；土地使用权成为失地农民获得红利的凭证；相对于以前的安置制度，入股安置在政府、企业和失地农民配置利益时达到了相对均衡。

一、制度变迁的理论基础

1.新制度主义运用微观经济学上的“供求论”来分析制度变迁的动力，存在一定的理论分析空间。新制度主义的代表者认为，基于对制度变迁的成本--收益分析，只要预期收益大于所付成本就可能实现制度创新。在对我国失地农民安置制度的变迁进行研究时发现，尽管某一时期，存在大量的制度需求，制度变迁也有好处，但却没有制度供给。原因来自于我国制度供求双方的不对等性，政府是制度供给的垄断者，政府自行决定着提供什么样的制度产品、在什么时间、以何种方式提供。因此，在研究中国的制度变迁过程中，必须重视作为制度垄断供给者的政府在制度变迁中的重要作用。

2.新制度主义者认为制度变迁中所改变的制度是无效率的，因此，制度变迁是以一项新的、有效率的制度来取代旧的、无效率的制度。但在对失地农民安置制度变迁模式的研究中发现，新制度只是部分取代了旧制度，制度变迁中新旧制度在同一利益分配领域共存，这可能是我国转轨时期的独特现象。

二、制度替代

制度替代是制度变迁的一种模式，它是在社会市场的外在作用下，政府通过制度调整或创新，把原有制度中的利益转移到新制度中，改变原有制度中利益分配不均衡状况，实现这些利益的相对均衡配置。制度替代的制度变迁模型包含以下要素：

1.制度替代的主体：地方政府

制度替代的主体是地方政府，它包括如下几个基本涵义：

（1）“刺激——反应”的动态性，“刺激——反应”的动态性是指地方政府不是主动地进行制度替代，而是在某些力量的推动下被迫做出的行为，而且这些力量不断地刺激政府行为，呈现动态性。这些推动力量即制度替代的动力，主要来自于市场的作用和社会民众的力量。市场推动是制度替代的根本动力，随着市场经济的发展，原有计划经济时期的制度安排已不能适应新的市场需求，在经济、政治、社会三方面存在矛盾和冲突，这是推动制度替代的强大动力；另外，社会民众个体力量的不断增强，必须和经济、社会发展相一致，成为促进地方政府实施制度替代的辅助性动力。

（2）利益性，它是指在中央政府默许或同意的情况下，省级及以下层级政府，为追逐利益，成为制度替代的实施主体。在制度变迁的过程中，地方政府不是一个消极、被动的参与者，相反，为追逐公共利益和合法性利益，成为了一个理性的行动者。在制度变迁初期，地方政府热衷于经济利益的追求，但在发展到一定阶段，开始注重寻求社会利益，实现以社会利益促进制度发展。同时，地方政府也很在意自己的合法性基础，它的合法性来自于普通民众和中央政府的认可，因此在制度变迁中必须考虑社会秩序的稳定。

（3）垄断性，它是指地方政府垄断着制度替代市场。本文仅指政治制度的替代，所以政府是制度替代的垄断供给者，决定着何时、何种方式、提供什么商品。中国改革的特点是，地方政府先行“试点”，进行探索性改革，等“试点”成熟后，中央政府再把经验推广至全国，从这种意义上讲，地方政府是制度替代的实施主体。

2.制度替代的途径：政策

制度替代的变迁模式的变迁方式主要是政策方式，政策具有灵活性，能使政府根据各自情况，制定适宜的策略。地方政府实施的政策手段主要有政策调整和政策创新两种。

（1）政策调整。政策调整是指在原有制度规范基本不变的情况下，政府利用政策来调整原有制度内含利益的一种制度变迁途径。具体可分解为以下几层含义：第一，政策调整的对象主要是既得利益者预期将享受的制度利益，按照原有的制度安排和设计，制度内成员能够按惯例知道自己的应得利益，政策调整就是要把部分潜在预期收益进行分流，有新的制度承担；第二，政策调整的方向是分流制度附着的部分利益，减少既得利益者所获得的利益种类和利益数量，这是一个减少制度利益的过程；第三，政策调整以政府主导的市场化为调整工具，政策调整是减少利益的过程，因此政府不会自上而下地强制性推行，而会选择运用政府主导的市场化手段推行政策调整和利益分流。例如，政府通过医疗、养老保险社会化分流失地农民的利益。

（2）政策创新。政策创新是指地方政府创设一种新的制度，承载原有制度利益，使得原有非受益者也可以受益的一种制度替代的途径。具体可细分为如下特点：第一，政策创新的对象主要是制度的新进入者，就分析安置制度而言，涉及的是群体之间的利益均衡问题。第二，政策创新的方向是利益增加的过程，制度创新使得体制外未受益群体进入到制度利益分配格局中，使其享有部分制度利益。新增加的制度利益来自于两方面即原来无法享有到现在可享有部分利益及随着政策的不断创新，新进入者获得的利益种类、数量会不断增加；第三，政策创新会促使新的制度变体的产生，随着创新的新政策的不断固化和普遍化，政策就转化成制度。

3.制度替代的效益：利益均衡

制度替代的效益就是实现利益的相对均衡，从不同利益均衡主体的角度分析，包括既得利益者与外来者的利益均衡及制度供求双方的利益均衡。

（1）既得利益者与新进入者的利益均衡。在制度体内，实现既得利益者与新进入者之间的利益均衡，是通过政策调整降低既得利益者的预期潜在收益及增加新进入者的制度利益，这样通过对既得利益群体的利益剥离和对新进入者利益附加，使得两者的利益差距不断缩小。

（2）制度供求双方的利益均衡。制度供求双方之间利益均衡是指在制度供给过程中，只有制度供求相等，制度供给才是有效的，政府虽作为制度供给的垄断者，但当制度需求小于制度供给，民众的需求会影响制度提供的有效性，若政府仍持续不断地提供此类型制度，则会造成制度效能低下。例如，招工安置制度虽然提供了较多的工作岗位，但由于失地农民素质差，不能满足岗位需求，招工安置制度绩效低下，为此，政府必须调整安置制度或创设新的制度。制度替代有利于实现制度供求双方的利益均衡，对政府而言，制度变迁的直接经济效益是生产要素被吸纳进市场，有利于资源的合理配置，促进经济发展，增加地方政府的财政收入。对制度需求方而言，他们分享到了原不能享有新的制度利益，实现了两者之间的相对均衡。

三、失地农民安置制度的变迁

20世纪90年代以来，失地农民安置方式不断创新，由原来的农业安置、招工安置和货币安置发展到留地安置、入股安置、住房安置、移民安置、社会保障安置等多种方式。

1.初始状态：强制性利益分配，利益失衡

本文认为，农业安置、招工安置和货币安置这三种早期出现的安置制度是强制性利益分配，维持着资源的稳定结构，使得城乡利益严重失衡，农民获得的只是短期收益，失去了与土地的一切联系，最后引起大量失地农民失业。政府的这种依靠强制力实现的资源稳定结构，会随着强制力的减弱使利益失衡问题凸显出来。

2.利益失衡的矫正——利益均衡——制度替代

随着失地农民群体的日益庞大，失地农民的个体分散风险逐渐演变成群体风险，严重影响到未来社会的和谐发展。留地安置、入股安置、住房安置和移民安置等安置方式相继出现。招工安置是20世纪80年代的一个重要的制度创新，增加了非农就业安置方式，使得农民及时就业，增加了农转工的机会，使其收入稳定，这给失地农民带来了很大的诱惑，许多农民主动农转工。住房安置为失地农民建多层住宅，不仅解决了失地农民的居住问题，而且可使农民靠出租多余房子增加收入，有利于推动农民市民化进程。移民安置通过积极引导，失地农民能够自谋出路，转向非农生产，促进了产业结构升级。入股安置通过工业园区建设，生产经营体制的创新，提高了失地农民的素质，增加了农民收入，加快农业现代化，完善了农村的基础设施建设，推进了农村体制的改革。

现在失地农民的安置制度正在向社会保障安置制度推进，将失地农民纳入社会保障体系，扩大全社会的保障体系，完成农民性质的转换，能够有效解决失地农民的后顾之忧，促进更多的农村老年人口、从事非农产业的劳动人口、进入小城镇落户的人口转让其土地承包经营权，从而有效推动土地流转和农业规模经营；促进农村社会保险体系的扩大；解决农民就业问题；维持了社会稳定。

四、结论建议

就以上的理论分析可以看出，政府在制度变迁尤其是政府主导型的制度变迁中起着非常重要的作用。政府的不规范、不科学、不合理行为会极大地影响到制度变迁中的支付大小，其不规范行为也是影响利益配置时能否达到相对均衡的重要因素，因此，必须规范政府行为，从而推动入股安置制度的高效运行。为此，就必须做到：完善相关的法律法规、加强监度，强化各级政府行为的规范性，通过强化学习和教育培训，努力提升公务人员的自身素质和办事能力。保障农民利益使得各利益主体之间达到相对利益均衡就需要完善失地农民入股安置的监督机制和相应的法律法规。在加强监督方面：一是督促政府相关部门深入企业和农民之间，不时展开实地调查的监测活动，不定期的抽查或进行问卷调查，掌握第一手资料，详细了解入股安置的落实状况，从而有效评定入股安置模式的效果；二是为防范政府工作效率低下，且为追求自身利益最大化而实施不规范行为，就必须建立独立的入股安置监管部门和规范有序的管理机制，使得农民利益受损时可通过监管部门进行诉求，有利于农民受损利益的有效补偿。在完善法律法规方面：建立和健全相应的法律法规，对于政府的“作为”和“不作为”做出详尽、全面、清晰的规定，对于不合法行为必须能够依法制止以及对于引起损害的行为予以法律或行政追究，使得政府能够真正做到依法行政，防止政府不规范行为的发生。另外建立和完善独立的系统的土地流转法、解决好土地的评估问题、在入股公司破产清算时对土地承包经营权等作出明确的特别规定、对于股权流转问题作出特别规定以及建立土地认定程序和完善入股安置程序，加强建设性项目的合规审查及加大违法违规行为的惩处力度，从而有效保障农民利益，也会大大减少入股安置制度的制度支付和提高制度所得。

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