代议制民主的发展历程与启示

徐秀娟

徐秀娟/重庆三峡职业学院教师，硕士（重庆404155）。

我国疆土辽阔、中共党员众多决定了实行全员的直接民主几乎是不可能的，“为了使民主易于操作，人们选出自己的代表，由他们组成公共权力机关，来代为行使公共权力”[1]，这种间接民主即代议制民主是我党党内民主的主要运作模式。党代表作为党员行使权力的代理人，是代议制民主活动的主体，也是代议制民主的组织细胞和责任担当者。因此，实行党代表任期制是健全党代表制度、发展党内民主、保证代议制民主有效运作和实现党员当家做主的必然要求。“从源头上探究，实行党代表任期制的理论基础是代议制民主理论，研究党代表任期制的逻辑起点是民主。”[2]因此，本文首先从代议制民主的角度考察党代表任期制的产生过程。

一、代议制民主的发展历程

从代议制的视角看，代表制度是代议制度的核心，研究代议制首先要关注代表制度，而党代表制度属于党的代表大会制度的基础，因此，探索代议制民主的发展历程不能脱离党的代表大会制度和党内民主的大框架。从中共历次代表大会和党内民主的历程看，我党代议制民主的发展大体经历了四个阶段的演变过程，也是党代表任期制的产生过程。

1.党代会年会制阶段。中国共产党在早期继承了马克思主义政党的年会制思想。共产主义者同盟和俄共（布）时都确定了党的代表大会行使最高权力的职能，且每年召开一次会议，这推动了党代会年会制思想在世界无产阶级政党中的传播。中国共产党自1921年成立起，就把党的代表大会制度作为党的根本政治制度，实行党代会年会制。二大党章第11条明文规定:“全国代表大会每年由中央执行委员会定期召集一次。”[3]三大、四大、五大党章也都重申了上述规定。1928年6月六大通过的新党章继续强调:“党的全国代表大会按通常规例，每年开会一次。”[4]在实践中，这7年间共开了6次代表大会，原因一是党员数量少，最多时期也仅有5万多人；二是当时党的生存条件并不十分恶劣，所以，党的全国代表大会的规模较小，容易组织，具备坚持年会制的客观条件。

2.党代会非年会制+党的代表会议阶段。尽管六大重申了党代会年会制，但随着革命斗争环境的急剧恶化，这一制度因难以执行而中断，直到1945年才召开党的七大，在通过的党章中规定:“党的全国代表大会，由中央委员会决定并召集之。在通常情况下，每三年召集一次。”[5]这一改变适应在当时紧张的战争环境下保持稳定的领导机构，以集中精力完成党的中心任务的需要，有其历史合理性，但是也影响了党的代表大会行使职权和作为最高权力机关的权威性。为弥补这一缺陷，七大又建构了党的代表会议，在党章35条中规定：“在前后两届全国代表大会期间，中央委员会得召集各地方党委代表举行党的全国代表会议若干次，讨论并决定当前的党的政策问题。”[6]党的代表会议是由同级委员会召集的重要会议，有利于中央和地方各级委员在任期内及时讨论和解决重要问题，以避免党代会因不能每年召开而导致问题累积。因此，这一时期共同实行的党代会非年会制和党的代表会议实际上基本起到了与党代会年会制等同的作用，而且避免了过多的选举和不必要的人事变动，但由于党的代表会议未有特定的领导机关，也没有形成固定的制度，容易使召开的形式和内容流于随意。

3.党代会常任制的设想、中断与试点阶段。1956年4月毛泽东针对党的各级代表大会不能定期召集和充分发挥作用的情况,提出了仿照人民代表大会的办法设立党的常任代表制度的设想，如此“每年就非开会不可。”就此，八大在总结国内外历史经验的基础上，开创了党的代表大会常任制，实现了党代会年会制（党的全国、省、县三级党代会一律每年开会一次）+党代表常任制 （三级代表大会分别每隔5年、3年、2年换届时才改选代表）的创新。党代会常任制既是对党代会年会制思想的继承，又克服了非年会制的弊端，体现了执政党扩大党的民主生活的愿望和对推进党内民主发展的制度化追求，是我党对马列主义建党理论的重大贡献。如邓小平所说“它的效果正是几年开会一次和每次重新选举代表的原有制度所难达到的”，“这种改革，必然可以使党内民主得到重大的发展”。[7]更值得一提的是，其中关于党代表常任制思想的设想从某种意义上就是党代表任期制的最初体现。

令人遗憾的是，由于后来党内“左”的错误和反右派运动的影响，本应在1957年召开的八大二次会议延迟到次年5月才举行，之后原定于1959年召开的八大三次会议则再未召开，党代会常任制的实践从此中断。文革更使党内民主出现倒退，九大、十大、十一大党章均未提及党代会常任制。而1982年的十二大党章，虽恢复了七大构建的党代表大会非年会制与党代表会议相结合的规定，如“党的县级和县级以上委员会在必要时可以召集代表会议,讨论和决定需要及时解决的重大问题”、“党的全国代表大会每五年举行一次”[8]，但经过多方慎重考虑并未恢复八大中的党代会常任制。

1987年党的十三大提出“在党的建设上走出一条靠改革和制度建设的新路子”的方针后，中组部于1988、1989年先后在浙江等五省的12个市、县组织进行了党代会常任制的试点。但这期间中央态度并不很明朗，试点部门一直未获明确指示，使试点工作长期处于一种尴尬境地，总体进展不大[9]，到十六大召开前，仅剩五个试点县区。直到2002年党的十六大明确提出“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点”的要求后，党代表大会常任制的新一轮改革试点才又蓬勃兴起，如获新生，呈现遍地开花的蔚然局面。

4.党代表任期制。通过总结十六大以来党内民主实践活动取得的新进展，进一步推进党内民主建设，2007年党的十七大报告首次提出了“党的代表大会代表任期制”，并明确写入党章。2008年中共中央发布了《中国共产党全国代表大会代表任期制暂行条例》（以下简称为《暂行条例》），使实行党代表任期制开始有了党规党纪的规范和保障。2009年党的十七届四中全会和2012年十八大相继强调要“落实和完善党代表大会代表任期制”、“继续深化党代表任期制”。党代表任期制中党代表经选举产生、获得代表资格后，其任期与同级党代表大会当届届期相同，并在任期内履行相应职责，它实现了代议制民主的权力主体由“党代会”转变为“党代表”的突破，凸显了党代表个体作为权力主体的地位和角色的归位；不仅确立了代表开会期间的主体地位和权利，克服了其职权只存在于开会期间的弊端，还确立了其闭会期间行使职权的资格和制度保障，这就扩大了党代表在反映社情民意、参与决策、监督批评等方面的空间，无疑是党内民主建设的又一重大进步。

二、代议制民主的发展过程探析

1.党代表任期和发挥作用的曲折过程。比较以上几个发展阶段，党代表在任期和发挥作用的程度上各有不同。在党代会年会制的条件下，代表大会每年召开，代表每年都有活动，人们不会提出代表任期的问题。但是，在改变为党代会非年会制以后，特别是两次代表大会间隔时间较长（如党的“六大”到“七大”间隔17年）的情况下，由于党代表的主要活动范围是代表大会，在长期闭会期间的党代表是几乎不起作用的。党代会常任制下发挥代表的作用是党内民主一个重大突破，党代表任期制更是因保证了代表的任期连贯，而确保其可以持续有效地发挥代表资格的作用。可见，党代表作用的发挥是一个上升—下降—再上升的过程。

2.党代表任期制是代议制民主的最高形式。目前，代议制民主的最新形式——党代表任期制，也是其发展的最高形式。虽然不同形式在不同的历史阶段都发挥了各自不可替代的作用，但当前，单纯的党代会年会制显然不适合近9000万名党员的现状；党代会非年会制尽管在特殊时期有其现实考虑，但由于没有召开时间上的制度规定，易使党代表的权力被架空；党代会常任制仍以召开年会为前提，容易产生人财物资源的大量耗费；党代表任期制则跳出了“年会”为主导的思维模式，从五年一届任期的党代表权力实现方式上破题，较好地弥补了其他形式发挥党代表作用的不足。然而，不容置疑的是尽管前几个发展阶段不可避免地存在各自的缺陷，党代表任期制的出台却也绝不是凭空产生和一蹴而就的，而是在积累经验基础上得以产生和发展的。

3.代议制民主的发展与党内环境紧密相关。首先，代议制民主的发展与党内民主相辅相成、共同促进。纵观我党代议制民主的发展历程，凡党内民主得以充分发挥和保障的时候，代议制民主发展的也不断推向前进；反之，在党内民主遭到破坏时，代议制民主的发展也经历了或阻碍重重，或停滞不前，甚或倒退的阶段。其次，代议制民主的走向和发展受党章（如九大和十大党章）、中央政策（如十二大至十六期间党代会常任制的发展）和党内制度的影响颇大。

三、党代表任期制发展的效应启示

代议制民主的发展离不开党的代表大会制度和党内民主的大框架，实行党代表任期制也不能单一操作，必须和党内民主结合起来。

第一，《暂行条例》的实施须和已有的党内民主制度结合起来，形成机制间的协同效应。《暂行条例》的颁布标志着党代表任期制开始步入制度化、规范化轨道，但它只有既与《党章》相衔接，又与现行运行机制相配套，形成彼此环环相扣、相生相长的协同效应，才能保障其在实际运行中不被孤立，否则，必然会因与现行的其他制度格格不入而阻碍其顺利推行。对此，首先要在《党章》中明确党代表在闭会期间行使权力的内容；其次在相关配套制度中要注重使授权者对党代表的权力实施有效监督和控制，以强化党代表的责任感和代表意识，

第二，党代表任期制应重视党代会常任制试点，形成彼此的联动效应。党代会常任制和党代表任期制的目标是一致的，都是为了发挥党代表作用，推动党内民主。后者来源于前者的试点经验，而前者的试点仍有许多可供后者借鉴的机制创新和实践积累。另外，党代会与党代表本就无法截然分开，党代会由党代表组成，又是党代表履职的载体。因此，推进党代表任期制的过程绝不能忽视党代会常任制的完善，两者的有效联动将直接影响彼此的进程。

第三，着眼于国情党情，注重推行党代表任期制中的渐进效应。党代表任期制必会受经济发展、政治社会生活和党内民主等诸多条件的制约。当前的工作重点是结合实际，注重党代表任期制推进的层次性和阶段性，明确工作流程，避免眉毛胡子一把抓。推行党代表任期制有待多方面条件的具备，但最迫切、最重要的是如何保证《暂行条例》有效实施的问题。明确了问题，接下来要考虑的就是有关党代表联络机构、活动经费、活动时间、任期内的职权等一系列的制度性安排了，以确保党代会职权切实转变为党代表职权。

[1] 王长江.政党现代化论[M].南京：江苏人民出版社，2004.

[2] 张书林.论党代表任期制理论体系的构建[J].理论与现代化，2009(6).

[3][4][5][6] 中国共产党党章汇编[M].北京：人民出版社,1979，7.

[7] 邓小平文选（第1卷）[M].北京：人民出版社，1994.

[8] 十二大以来重要文献选编[M].北京：人民出版社,1986.

[9] 陈君,孙功.改革开放以来党代会制度建设及其启示[J].湖北经济学院学报(人文社会科学版),2012(12).