江苏省城市社区居家养老服务需求与供给研究

单 奕

单奕/钟山职业技术学院副教授，硕士/(江苏南京210049)。

一、江苏省社区居家养老现状

1999年，我国正式进入老龄社会。江苏省的老龄化程度更加严峻，2011年底，全省60岁以上的老年人口增至1300多万，占户籍人口总数17.4%，其中80岁以上的高龄老年人口达211.8万多，占老年人口总数的16.3%。巨大的养老压力下，城市居家养老受到了学术界的关注。

全国老龄委办公室将居家养老服务定义为：政府和社会力量依托社区，为居家的老年人提供生活照料、家政、康复护理和精神慰藉等服务的形式。敬乂嘉和陈若静的居家养老定义中则更多强调了社会化运作，指政府和社会力量依托社区，通过建立专业化的服务机构，为在家居住的老年人提供生活照料、家政、康复护理和精神慰藉等服务，其基本运作方式是在社区创办老年人服务中心或服务站，提供定点和流动的服务。

学者对居家养老服务的优势进行了阐述。何荣指出，居家养老将家庭养老与社会养老结合在一起，既能承担起家庭养老弱化之后老年人的赡养问题，又能克服社会养老价格昂贵、关怀体系僵硬的不足，融合了家庭养老与社会养老的优势，有极大的优越性。罗楠和张永春指出，居家养老通过正式和非正式的资源构建了为老人服务的社会支持网，服务理念顺应了中国传统“伦理性”的儒家思想，通过将老人嵌入社区，利用社会资本实现“居家照顾”，同时符合目前老龄化、高龄化、空巢化的急剧增长的社会化养老服务需求。

随着民政部等多部委联合下发《关于全面推进居家养老服务工作的意见》文件，居家养老服务在全国范围内推广开来。江苏省在城市社区居家养老服务方面的探索相对较早。2007年，江苏省出台了《江苏省关于印发江苏省老龄事业发展“十一五”规划的通知》，在2011年江苏省民政事业发展第十二个五年规划中更是明确将标准化居家养老服务中心（站）覆盖率作为一项养老事业的发展指标来抓，提出建立政府购买养老服务制度。对符合条件的高龄、独居、失能半失能困难老年人经过评估，采取政府购买服务方式，为他们入住养老机构、接受社区居家养老服务或者签约委托亲友、邻里服务提供支持。

南京市走到了全省养老服务的最前列，尤以鼓楼区居家养老服务模式为典型。鼓楼区“居家养老服务网”采取民间组织运作，立足于创建长效、高效的养老机制，得到了国内外的好评。2013年，南京市民政局发布《南京市老年人能力评估标准（试行）》《南京市社区居家养老服务组织评定标准（试行）》《南京市社区居家养老服务标准（试行）》，将居家养老服务内容界定为助餐、助浴、助洁、助医、助急、精神慰藉、家政预约、健康咨询（生理，心理和营养）、法律咨询、文化娱乐、代办服务（代购、代领、代缴）等11项服务。

省政府以政策文件的形式明确建立政府购买养老服务制度。《省政府关于加快发展养老服务业完善养老服务体系的实施意见》规定，从2014年起，各地要建立政府购买养老服务制度，采用发放服务券等形式，为城乡低保对象等经济困难的失能、高龄老年人入住养老机构、接受社区居家养老服务提供无偿或低收费的供养、护理服务。这一文件确立了以居家养老为基础、以机构养老为支撑、以社区养老为依托的多元化养老格局。

江苏省财政对养老体系建设提供了资金保证。2013年省财政预算安排社会养老服务体系建设资金4.3亿元，资金投入包括，一是对符合条件的敬老院给予一定补助；二是对新建社区居家养老服务中心建设给予1-15万元的补助；三是加快护理型养老服务机构建设，省级财政对符合条件的护理型养老机构新建、改建护理型床位，按照每张床位0.3-3万元的标准给予补助。

二、江苏省社区居家养老存在的问题

江苏省居家养老服务的实践和探索既表现出了普遍的居家养老问题，也表现出了一些独特的问题。这些问题体现在居家养老服务内容空泛、服务质量相对不高；社区居家养老服务标准化建设相对落后；居家养老服务人员素质有待提高等几个方面。

1.居家养老服务内容空泛，服务质量不高。第一，老年人精神慰藉服务缺失，心理健康服务不到位。当前居家养老服务多注重物质层面以保障老年人的生理需求，助餐、助浴、助洁、助医、助急等服务较好，但是健康咨询（生理，心理和营养）、文化娱乐等精神层面的需求得不到较好的保障。第二，居家养老服务以供给为主，缺乏对需求人群的广泛覆盖。当前居家养老服务的供给以问题为导向，只有在老年人发出求助时才会提供援助服务，这些援助往往是事后的，缺乏以需求为导向的预防服务。居家养老服务应该以增强老年人的自我服务能力来预防问题的突发。

2.居家养老服务资源整合相对较差。老年人的养老需求是多元化的。李晋指出，我国城市老年人对于社区养老服务主要需求包括健康医疗、生活照料和精神慰藉与社会参与。多元化的需求需要多元化的服务，多元化的服务内容需由很多的社会组织来提供，而提供养老服务的社会组织管理尚处于起步阶段，各类社会组织资源整合较为欠缺，社区居民能够获得的服务内容单一，无法满足老年人的多项需求。社区的居家养老服务资源整合角色相对较弱，养老服务仍然是以老年人寻求服务为主，资源整合也是由老年人及其家庭完成的，因此老年人享受到的养老服务有限。

3.社区居家养老服务标准化建设相对落后。尽管南京市已经出台了《南京市社区居家养老服务组织评定标准(试行)》和《南京市社区居家养老服务标准（试行）》，但是，这两个政策是否能够覆盖南京市所有的社区居家养老服务组织，以此来规范和指导社区居家养老尚不得而知，而且两个政策文本尚处于试行阶段，需要在实践中不断修正。

居家养老服务服务标准和组织评定标准只在少数几个苏南城市出台，各地、市的服务标准和组织评定标准也不尽相同，这必然会导致居家养老服务的差异，而居家养老服务作为一项公共服务，应该尽量地保证其公平性。居家养老服务标准化建设相对落后已不能满足当前居家养老服务的推行，而且地区差异必然会影响社区居家养老服务的公平性。

4.居家养老服务人员素质有待提高。居家养老服务人才队伍直接决定着居家养老服务质量。居家养老服务人员按照工作内容分为两类：生理健康维护人员和心理健康服务人员。

5.社区居家养老服务管理体系尚不健全。居家养老服务在全国进行了近8年，社区居家养老服务管理体系建设仍然在不断完善当中。各级政策文本规定，各地政府应加强对居家养老服务工作的管理和监督，建立相应工作机制。虽然不少的区、街道（乡镇）和社区（村）建立了居家养老服务中心、站点，但是从事居家养老服务的管理人员仍依附于各级政府机构或社区（村），甚至居家养老服务中心或站点并未设置专人对居家养老服务进行专门管理，社区居家养老服务管理体系仍然需要不断改善。

三、对改善居家养老服务的建议

1.提高居家养老服务质量，重视心理健康服务。提高居家养老服务质量是保障老年人身心健康的必然要求，是和谐社会建设的微观体现。首先，要重视老年人的精神慰藉等心理健康服务，满足老年人的心理健康需要是提高居家养老服务质量的基础，只有不断丰富居家养老服务的覆盖面，才能更好地保障老年人的身心健康。其次，要增强老年人的自我服务能力。居家养老服务并不能只是以问题为导向，服务中要加强预防意识，以增强老年人的身心健康来减少养老资源的浪费。只有不断提高老年人身心健康，才能更好地提高老年人预防疾病，减少相关问题的突发。

2.增强老年人的社会支持网络，加强居家养老服务资源整合。居家养老服务的优势之一就是在社区内接受照顾，这就需要不断增强老年人的社会支持网络以满足老年人的养老需求。老年人的社会支持网络包括政府、社区、民间组织、家庭、志愿者等，广泛利用这些网络资源能够更好地保障老年人的生活。

3.加强社区居家养老服务标准化建设和质量评估。只要不断加强居家养老服务标准化建设，才能更好地对社区居家养老服务进行监督和管理，以共同的标准来约束和指导社会组织，完善政府购买居家养老服务制度。在政府购买居家养老服务的过程中也可以尝试以社区投票的方式来选择社会组织，保证提供养老服务的社会组织能够更加切实地为社区内的老年人提供优质的居家养老服务。

4.大力推进社会工作参与居家养老服务，加强专业人才队伍建设。社会工作是专业的福利实务。在居家养老服务领域推广社会工作服务，不仅可以因地制宜地利用和整合社区内的养老资源，而且可以对养老服务进行及时有效的反馈。社区社会工作以及老年社会工作等相关领域均可以针对不同的老年群体提供养老服务。社会工作既讲求社区资源整合，又讲求专业工作技巧。社会工作领域常用的个案工作、小组工作和社区工作方法可以为老年人提供多样化的居家养老服务。

5.不断加强和完善居家养老服务管理体系建设。这是构建公共服务管理体系的需要，要不断完善养老服务市场供需信息，完善监督和信息反馈机制和保障养老资源使用公平、公正、公开。只有不断地推进居家养老服务管理体系的完善，才能更好地为社区老年人提高更好地居家养老服务，并在居家养老服务中建立良好的服务监督和管理的有效机制以保障居家养老服务的良性运行。

[1] 全国老龄委办公室等.关于全面推进居家养老服务工作的意见[Z].2008-01-29.

[2] 敬乂嘉，陈若静.从协作角度看我国居家养老服务体系的发展与管理创新[J].复旦学报(社会科学版)，2009（5）：133-140.

[3] 何荣.居家养老是我区城镇养老的最佳模式选择[J].新疆社科论坛，2005(6)：63.

[4] 罗楠，张永春.居家养老的优势和政府财政支持优化方案研究——以西安市为分析样本[J].福建论坛·人文社会科学版，2012（5）：179.