股份合作社是农村土地产权制度改革的最佳形式

黄云龙，赵 丽

(大连海洋大学应用技术学院，辽宁大连 116300)

我国土地产权制度经历了一个历史的演变过程。至20世纪70年代末，我国初步建立起了以家庭联产承包责任制为基础的农村土地产权的集体所有制制度。20世纪80年代以来，这种制度极大地解放了农村的劳动力，提高了农民种田的积极性，促进了农村生产力的发展，并且一直延续到今天。然而，随着市场经济改革的进一步深化与完善，这种制度已不再适应我国农村社会生产力的发展，出现了诸多社会问题。“三农”问题的蔓延就是一个明显的例证:①在家庭联产承包责任制下，土地产权名义上归集体所有，但“集体”这个概念由于其宽泛的内涵而缺少法律意义上的物权主体，从而导致农民集体所有制下土地产权的事实上的不确定性［1］。单个农民只拥有土地的不完全的产权，即使用权和收益权。②目前的土地产权实际上属于村委会所有或政府所有，而村委会作为基层的行政组织往往更倾向于向上级负责从而代表政府的利益而忽视作为产权主体的集体农民的利益。③在现行法律规定下，农民个人无权将农地转为非农业用途，从而无法获得土地在职能转变中产生的增值收益。④村委会或政府掌握土地产权更有可能诱发寻租行为，从而减少土地利用效率，损害农民利益。⑤ 现行土地法规定，我国土地承包期限30年不变，在实际的情况下各地区会根据实际情况对土地承包期限做出或大或小的调整，这种规定阻碍了农民对于土地的长期投资，从而影响土地的长远收益。以上种种问题，更兼一直低迷的农产品价格，使大部分农民的农业收入远远满足不了生活成本的需要，于是出现了大量农民进城务工的现象。部分地区的农民务工收入已经超过农业收入。虽然非农业收入已占农民收入的很大部分，但在农村社会保障体系尚未建立的情况下，土地还是承担着农民的基本生存保障功能。因此，在保障国家基本粮食生产的前提下，如何使土地发挥它对于农民的功用，从而更充分有效地利用土地，使农民也过上小康生活，是土地产权制度改革必须考虑的问题。笔者认为，鉴于中国农村人口众多的特殊国情以及长期以来国家轻农重工的政策偏倚，中国土地产权制度改革也应当体现出中国“特色”，适应中国农村实际。

一、对于土地产权制度改革方向几种主要理论的评析

(一)产权国有化理论

持该种观点的学者认为土地作为粮食生产的根本，关乎国计民生，并且在现行土地集体所有制产权主体缺位的情形下，国家是土地产权事实上的所有者，因而土地产权收归国有不会引起较大的社会成本。收归国有后，土地使用权仍交给农民，同时国家可加强对于农业生产的宏观调控。国家为了更好地行使对于农村土地的产权主体地位，可在村级行政组织设立土地产权监督实施机构，管理土地产权流转及规划事宜。

笔者认为，土地产权国有化的弊端是相当多的。

首先，土地产权国有化面临途径问题。现行土地制度下，虽然土地产权集体所有的产权主体缺位，但在法律上仍属一个成员较为固定的“集体”所有，也就是仍是有“主”的土地。国家将本属于“别人”的东西纳为己有很显然面临一个途径问题。解决这个问题主要存在两种办法:一是直接收归国有。因为国家是现行制度下事实上的土地所有者，所以收归国有不会存在太大的阻力;况且，在法律上国家也享有土地的征用权。不过，这种强行征收的途径是行不通的，必然会引起农民的不满乃至抗拒。二是国家按土地市场价格统一收购。但凭借我们国家现在的财力，直接收购是行不通的。况且针对土地的估价也存在着争议，例如我们国家现在征用农民土地的补偿标准就存在着偏低的问题，因为单纯按照土地的农业产出来估计土地价格对农民是不公平的。

其次，土地国有化后土地产权的管理问题。国家要有效地管理土地势必要建立村一级的管理单位，不论这套人马是否与村委会成员属于一套人马，单是组建这个管理单位本身就需要很大的社会成本。在当前强调经济自由主义的大潮下，这种机构设置势必会引起众多反对意见。在实践上，还存在着这类机构的管理效率问题，以及难以避免的“寻租”问题。

第三，农民的安置问题。土地收归国有后，现行的家庭联产承包责任制很明显不再适应体制需要，大规模机械化经营在所难免。这种情况下必然出现大量闲置农民，如何安排这么多农村剩余劳动力，政府难以推托责任。在农村社会保障体系尚未建立的条件下单是保障这部分农民的基本生活就是国家的一个不小的财政负担。所以，在理论和实践上，土地的国有化理论都存在着严重的缺陷。

(二)产权私有化理论

主张该种理论的学者主要是基于市场经济基本原理，将市场竞争机制引入农业生产。20多年来，市场经济被证明促进了我国经济的巨大发展。笔者认为，盲目的私有化并无助于解决中国的土地问题。一切问题的解决都要从中国的实际出发。土地产权私有化在实践上主要存在着以下问题:一是土地的过分集中问题。土地产权私有化后，土地产权的市场流转势必会造成土地向少数人手中集中，从而形成土地的市场垄断，削弱市场调节功能。二是农业用地向非农用地的转变。农业生产效率低、收益低的情况已成为不争的事实。土地产权私有化后，有经营头脑的农民必然会将自己掌握的土地向非农用途转变，例如在目前房地产市场高涨的情况下，许多耕地将不可避免地被改成建筑用地，从而危害国家的粮食生产。三是土地规模化经营无法展开。土地的规模化、机械化生产是社会化大生产的必然趋势。私有化后土地的地域性条块分割必然会阻碍农业的规模化经营以及农业劳动生产率的提高。除了以上经济层面上的问题，还有一个重要的政治事实必须得到我们足够的重视和尊重。我国是一个社会主义国家，生产资料的社会主义公有制是我国经济制度的基础。农村土地是农业生产的主要生产资料，坚持公有制有重大的现实意义。

(三)维持现行农村土地产权的集体公有制，并在此基础上加以改革和完善

持这种观点的学者主要是基于改革的成本考虑以及产权制度变革的路径依赖惯性。保存土地产权的集体所有制不变可以减少制度变革对于农民思想的冲击，减少改革成本。持这种观点的学者提出了一个比较新颖的土地集体产权实现形式，即推动土地产权的股份制改革。这种理论的批判者认为对土地产权进行股份制改革，首先面临的问题就是制度资源匮乏，因而会增加不必要的实施成本，而不是以上分析的会减少成本。其次，土地的估价问题。由于我国农村土地并未进入市场，因而按照市场价值估价土地存在着不可克服的困难。第三，市场化经营风险考虑。土地产权进入市场交易之后不可避免地要经受各种经营风险，土地作为目前农民的基本生活保障，他们没有能力去承担经营失败的风险。在土地产权市场化运作之后，股权更有可能向一部分人手中集中，从而最终导致土地的私有化。笔者赞同该派观点。基于我国国情的农村土地产权股份制改革，并不要求具有商业股份制公司完全的形式和标准，而只是吸取这种制度形式的组织精髓。

二、股份合作社是农村土地产权集体所有制的有效实现形式

完全照搬照抄股份制企业的组织制度形式来变革土地产权制度也是行不通的。股份制改革在这里只是汲取企业股份制形式的组织精髓，它包含有一个完全不同的本质内容。在目前农村的形势下，完全的股份制在事实上也是行不通的，它无法解决过剩农民问题。这种股份制改革还应当有一定合作的成分在里面。因而它不是采用单纯的股份制，它还是一种合作形式。它的合作包括农民所持股份的“资本”合作与劳动合作。因而更准确地说，这是一种股份合作社［2］，不是完整意义上的股份公司。笔者认为，股份合作社的组织形式是适应目前中国农村实际的，是比较可行的改革措施。

(一)股份合作社的组织形式

1.产权主体的划定。全自然村或行政村的所有土地按当时全村人口分成等额的股份，每一个村民都是持股人，家庭拥有的股份主要取决于家庭成员的数目，原则上按人口平均分配股份。除非土地产权在合作社内部的自愿流转，否则在相当长的一段时期内每户的产权份额是不变的(这种分配方式在一定程度上配合了我国农村的计划生育工作)。这种股份合作社不同于一般的股份公司，它的注册资本是全村集体所有的土地。由于土地产权的集体性质，即使在产权改革以后，土地依然难以按照其潜在市场价格衡量其价值，因而不像股份制公司那样有一定的注册资金。这种股份制改革做到了在集体所有制下的产权实现形式。农民的全体构成了“集体”，每个集体中的农民按照其股份行使自己的产权(非农用途使用权除外)，这样就解决了产权主体缺位的现实问题。

2.产权主体的管理机构。土地产权的经营管理采用与股份公司相似的组织制度。全体股民(村民)组成股东大会，是产权行使的最高权力机构。由股东大会选举设立“两会”——董事会和监事会，并选举“两会”成员。合作社董事会招募具有农业经营管理才能的人负责合作社日常管理经营(相当于股份公司的CEO)，在市场经济条件下，合作社面向市场经营，以追求效益、市场利润为目标。

3.产权管理与一般行政管理机构关系。合作社经营管理层原则上和村委会是两套班子，但人员上可以重叠，皆按民意。合作社建立起来后，村委会仍具有重要的职能，是村民重要的行政组织。

4.农民的权利。农民作为合作社股东(土地产权所有者)，获得股息和年终分红，参加股东大会，参与合作社重大事宜协商讨论，行使表决权。

5.生产合作。在合作社中，农民直接转化为农业生产工人，或参加村办企业成为工厂工人。各中层领导岗位由相关部门采用竞聘方式并由工人选举产生。人们各行其事，按照岗位领取工资。

在合作社经营的初期，政府有必要为合作社大规模的机械化生产提供或出租必要的大型农业设施，以帮助农民积累必要的初始资金。在大部分农村现有经济状况下，由农民自己集资配备这些设施对大部分农村来说都会是一个不小的负担。在我国工业化初期，政府对工业生产提供了大量的人力物力财力，长期以来农民也为工业生产作出了不小的牺牲，因而在合作社改革过程中政府各方面投入尤其是资金投入是必要的。当然，在合作社制度下，政府仍有必要对农业生产加以引导，以保证国家粮食供应。同时，警惕集体公有制下滋生的小团体主义，主要是防止非农用途的过分扩张。政府对于这些职能的履行，主要是通过市场引导，包括农产品生产补贴和农业信息无偿提供。

(二)合作社附属机构与组织

土地产权问题的全面解决还要求建立相应的配套组织。在土地非私人所有的情况下，任何试图引入完全的市场竞争机制的企图都是徒劳的。为了解决合作社改革之后，大量农业劳动人口的分流工作，有必要建立以下合作社的附属机构。

1.土地产权内部交易市场［3］。部分农民由于经济生活的现实需要会出售自己的产权，这也有利于人口的合理转移。为保障这种交易的顺利进行，政府有必要设立产权交易市场，政府在这里只起到交易秩序监督人的作用。为保障农民的利益，土地产权交易应当限制在合作社内部，或者至少是合作社成员有优先购买权。政府有必要完善这部分交易的法律法规，为这种交易行为建立良好的约束机制，杜绝毫无必要的行政干预。

2.劳动力调动培训机构。农业生产活动不同于城市工业生产，缺少专业化的分工机会，各种农业劳动都具有很大的相似性，因而进行农业生产需要统一组织安排农业劳动力的使用。随着农业技术的进步，各种农业机械不断地被应用于农业生产中，这对农民的劳动技能提出了较高的要求，因此需要有一个专门的机构负责劳动力的培训工作。这种机构类似于一个人力资源库，通过集中统一调配劳动力为农业生产提供重要的人力资源。

3.农产品初级加工厂。农产品作为初级生产资料或消费资料，价值较低。为了获得增值收益，需对大部分农产品进行必要的初加工，并且由于这类加工厂大部分都属劳动密集型，因而可以安置大量农业劳动力。有条件的村集体还可以面向市场生产深加工农产品，建立村办大型企业。近年来我国各地乡村发展起来的乡村城市都属于这种发展模式。

以上3种附属机构或产业统一由合作社经营管理层领导，属于合作社生产不可分割的一部分。

三、股份合作社的其他社会功能

在股份合作社中，土地作为农民共同的生活保障依旧承担了现行土地制度下所承担的诸多社会责任，不过在合作社中，由于提高了利用效率，土地完全可以更好地履行这些责任。这种形式的农村土地产权制度改革形式，不但为农民解决了土地问题，对于相关“三农”问题的解决也提供了良好的契机。

1.股份合作社是农村社会保障制度的自然替代物。合作社股息以及年终分红形成了一种很好的农民基本生活保障来源，从而形成了与城市居民社会保障体系相隔离的另一套社会保障体系。农民凭借自己的土地产权股份，或法定财产，可以坐享股息和分红，保证了自身的基本生活。同时，农民作为农业生产工人参加共同劳动，获得劳动收入，也是农民生活迈向小康的重要途径。完善农村社会保障制度还需要建立良好的医疗保障制度，目前我国大部分农村地区都已经设立起来的农村合作医疗仍是一种不错的选择。

2.股份合作社可以促进农业规模化发展。在合作社制度下，以合作社集体为单位统一规划土地利用与发展，可以开展农业规模化经营，面向市场，重视市场需求，实现高效率、高收益的集约化生产。与家庭联产承包责任制相比，股份合作社会更加适应社会化大生产，能够进一步解放和发展生产力。可以看到，合作社制度完全避免了土地私有化下土地产权集中才能实现的规模化经营，保证了生产资料的公有制性质，从而保证了大多数人的利益。

3.股份合作社消除了现行户籍制度改革需求。采用农业生产合作社制度后，农民和城市居民分属于不同的社会保障体系，从而现行城乡“二元”户籍制度可以保留。在这种情况下，城乡户口差别主要在于农民持有一部分土地股份，从而是属于某个合作社里的一员。在这种户籍制度下，城市与乡村之间仍然没有必要设置不可逾越的鸿沟，尤其是土地股份制改革初期，国家有必要制定某种制度促进乡村人口向城市流动，如规定已经在城市工作若干年又有较稳定工作的农民，自动获得城市户口。这种政策的目的主要是为了转移农村过多的劳动力，以及促进城市化进程。从长远来看，由于农业劳动生产率的提高，农民生活条件的改善，这个过程不会持续太久。事实上发达国家目前面临的反城市化浪潮已经证实了这一点。

综合起来说，这种股份制的产权制度形式行使了部分农村社会保障体系的功能，代表了农业社会化大生产的发展方向。但是在改革初期，由于提高农业劳动生产力的需要，再加上我国农业人口众多，必然会遇到分离出来的过剩农业人口问题。但农业生产规模化改造之后分离出来的劳动力丝毫不同于目前的农民工问题。合作社下的农民已经不用为生计或生病发愁，他们衣食无忧，在没有合适工作的前提下，一部分老龄化农民完全可以安逸度日。这种形式的农村土地产权制度改革无疑最大限度地解决了农民问题。

四、股份合作社建立过程中应当注意的问题

(1)由于我国地区发展的不平衡性，改革应当由点及面逐渐展开，例如首先开展试点工作，在已经获取的成功经验的基础上，进一步推动其他地区的改革。同时，也应注意各地区的特殊情况，因地制宜，走有地区特色的改革之路。

(2)已经实行合作社制度的乡村应当将兴办乡村企业提上日程，这是增加农民收入改善乡村经济状况的重要途径，也是分流农业人口压力的现实选择。根据各地区的现实条件，村办企业可以从事农产品加工业、旅游业及服务业。

(3)政府在组织改革中作用的发挥应当充分考虑农民的意愿，做到民主决策，不要搞一刀切［4］。对于不愿意改革、阻挠改革的乡村，可以采用典型示范的方式，帮助其克服思想、行动障碍，自愿接受改革。

(4)正确处理农业人口的划分问题。这里主要涉及到长期在外打工或做生意的农民及在校大学生的户籍问题。这些农民大部分在城市里都有一个较为稳定的收入来源，政府可根据实际情况，将这部分农民转为城市户口，进而分流一部分农业人口。对于在校大学生，政府可以将其纳入城市基本生活保障。在改革的过程中，这两部分人的利益要给予充分考虑。

［1］马义华.农村土地产权流转制度的缺陷与农地证券化选择［J］.改革与战略，2011，27(2):97－99.

［2］杨进.我国农村土地产权制度改革的基本路径探析［J］.农村经济，2004(10):30.

［3］刘泽仁，罗钰.对我国农村土地产权制度改革的分析及建议［J］.西华大学学报:哲学社会科学版，2009，28(1):87－88.

［4］吴次芳，谭荣，靳相末.中国土地产权制度的性质和改革路径分析［J］.浙江大学学报:人文社会科学版，2010，40(6):30－32.