投入50亿元以奖代罚治理六省市大气污染的绩效探讨

张宏海

(武汉大学政治与公共管理学院，武汉 430072)

改革开放以来，我国经济增长速度令人瞩目，但巨大的能源消耗与污染排放给我国环境带来巨大的破坏。自2011年底PM2.5引起广泛关注以来，我国中央和地方各级政府不断出台文件应对越来越严重的雾霾天气。治理雾霾，可说是各级政府的职责所在之一。2013年10月14日，财政部发布消息:中央财政将安排50亿元资金，以“以奖代补”的方式，用于京津冀蒙晋鲁6个省份的大气污染治理工作。这是2013年6月14日李克强总理主持召开国务院常务会议，部署大气污染防治十条措施“国十条”，以及2013年9月国务院印发《大气污染防治行动计划》以来，我国政府在大气污染治理方面迈出的又一大步伐，凸显了我国政府治理大气污染的决心。

一、逐利博弈下“罚”的困窘

在市场经济活动中，每个人都在追求自身利益的最大化，会产生不考虑环境破坏、部分考虑环境成本和消除大部分环境成本的三条库兹涅茨环境曲线。同时，人们也不可能掌握所有的信息，因而无法准确预测会产生污染的问题，经济活动中产生的外部成本不能在市场上自行消除，而是将经济上的不利因素转嫁给他人，同时环境污染和资源开发存在不可逆转性，超过一定值就无法回到初始状态。近来，京津冀地区的雾霾天气引起了世人和政府高度关注，河北这个钢铁大省一直是我国环保部门的重点督察区域，大气环境形势极其严峻。全国污染最严重的10个城市中，河北省每月就占5至7个。据河北省政府测算，钢铁企业综合能源消耗占全省规模以上工业企业消费量近50%，是名副其实的耗煤、排污大户。环保部华北督查中心在3月份曾通报，河北省60%的钢铁企业存在环保问题，70%的除尘设施运行不正常，80%的生产废水违规排放。众所周知，节能减排、环保达标，需要支付一定运营成本。环保运营成本越高，企业不作为就越划算。根据现行环保法律和以“罚”为主的环保治理政策，如排污不符合标准，这些钢铁大户最高也不过挨罚几十万元，即便每个月都受处罚也很划算。正是由于环保部门最高罚款限额仅为几十万元，因此一些企业宁愿认罚也不积极采取措施防治污染，这便造就了排污企业“违法成本低于守法成本”的普遍行为。在现实中，一些地方的企业不管污染有多严重，只要能对当地GDP作贡献，就有政府撑腰作后台，就可以在关键之时通过受点处罚换来平安。不可否认，一些污染企业之所以屡屡发生污染事件而屹立不倒，一个重要原因就是环保部门“罚款”了事政策所纵容的。而且有的地方政府主要官员为了政绩，也睁只眼闭只眼。因此，部分钢铁企业环保设施能不上就不上，能不运行就不运行，以最大限度地降低环保成本。

环境经济学指出，减少污染的社会成本与社会福利之间有这样的协调标准:当社会成本与社会福利相等时，即为最优污染水平［1］。当前，我国对环境污染治理尽管取得了一定成效，但仍有一些不足，导致了对地方政府、企业和市民三者的环保激励不够，限制了环境保护途径的适用力。一方面公众十分关注环境保护，国家也投入大量人力和物力，但另一方面却又留有较多缓冲地带，使政府和企业有更多的环保不作为。全国人大环保委经过考察也认为，我国的实际情况是排污收费数额远远低于企业治理污染的成本，收费制度对防止污染的效果甚微。加之地方政府以GDP求政绩，部分官员权力寻租，让“宁交费认罪，也不愿投资治理污染”渐在一些高污染行业企业中变成“普遍现象”。环保部门的执法权，也变成了“放水养鱼”，把污染企业当收费“费源”保护起来，出现“猫鼠同穴”的怪现象也不足为怪。环保执法部门与执法对象——企业，俨然成了“鱼水”关系，环保部门着眼点不在防污治污，而在收钱排污，交多交少可以商量，收来的钱主要用于发奖金、补贴，甚至成为对付上级检查的“保污”费用。没有了违法行为，执法者的生存就大有问题。而且有执法权的环保部门，人员往往严重超编，靠罚款养活部门。当然，不可否认罚款是治理企业污染的一种手段，但治理污染不能只停留于“一罚了之”，让“罚款”庇护了污染企业。我国在环保责任中，地方政府、企业环保责任承担不足，缺乏公众环保参与、环保意识薄弱。大气污染治理需要转变社会经济发展理念，建立生态文明和谐发展理念和推广绿色GDP经济增长理念。要使环保部门及其防治工作真正的成为环境污染“克星”，有必要改变现有的环保治理模式，改变某些领导干部不正确的政绩观，这样才能保护环境，增加污染治理绩效。

二、“奖”的政策下多重激励

从经济意义和作用机理分析，环保执法过程中，奖和罚没有本质的区别，都可以将环境污染的外部成本内部化。但从管理的实际执行效率上考虑，“奖”可以克服“罚”的行政裁量随意性、武断性和拒缴现象，减少环保执法机构重叠以及部门和地方利益的干预，节约征收成本，提高收入使用效率。财政部表示，为贯彻落实《国务院关于印发大气污染防治行动计划的通知》，2013年，中央财政整合有关专项设立大气污染防治资金，已安排50亿元用于京津冀蒙晋鲁六省份的大气污染治理工作。该项资金以“以奖代补”的方式，按上述地区预期污染物减排量、污染治理投入、PM2.5浓度下降比例三项因素分配。该财政年度结束后，中央财政将对上述地区大气污染防治工作成效进行考核，根据实际考核结果再进行奖励资金清算。这突出了绩效导向作用，从而完善环保管理机制，充分发挥和强化空气污染防治协调机制。同时，也将推动和完善各地区间环境信息共享平台与机制，推行区域空气污染联防联控的经济激励机制，克服地方保护主义，形成整体决策机制，深化大气污染减排的激励手段，整合传统条块关系，构建区域统调、部门合作、行业跟进的矩阵式管理模式，促进政府、企业、公众等环境多利益主体参与大气污染治理。这些资金的投入以奖励的方式呈现，就可能在上述京津冀等地预期污染物减排量、污染治理投入、PM2.5浓度下降比例等三项因素方面设置一些硬性指标，促使地方政府要拿到这些资金，必须真正想方设法地出招办实事，使大气污染的治理收到更好的成效。另外，不排除根据治理成效的不同，中央财政“以奖代补”资金的给予比例可能会有所不同。因此，这种方式还有望进一步促使各地竞争，充分激发相关部门人员办事的能动性，建立长效的合作机制，从而全面加强空气质量达标管理。另外，要建立各种评估、考核和追责机制，并把结果向全社会公开，接受国家和民众考评，使环保绩效达到最优效果。

从经济学的视角来说，环境污染具有负外部性的特点，这会导致市场机制对环境资源的配置失灵，并引发社会福利的损失［2］。而且，市场机制也无法对环境污染的这些负面作用自发调节，需要政府运用环境规制手段，克服市场对环境污染治理的失灵。而企业排污和政府监管的关系表明:企业是否排污与政府是否监管取决于企业不排污和排污时的预期收益、企业的声誉成本、政府用于环保监督的执法成本，以及企业排污遭受处罚的大小。这些因素影响着环保治理绩效。我国的环保执行权在地方政府，当地方政府用于环保监督的执法成本越大，地方政府对企业排污的处罚力度就会越小。企业排污的预期收益越大，声誉成本越小，企业就越倾向于排污。地方政府官员还会通过与排污企业合谋取得“租”金;或为了保护地方经济利益与政绩，地方政府就越倾向于选择与排污企业合谋。所以，国家在制定大气污染治理政策时，需要充分考虑到大气污染防治对不同政府部门以及工业企业排污行为的影响。市场经济是利益驱动型经济，要扭转大气污染防治工作不利的局面，必须尊重市场规律，运用市场方法，理顺利益机制，让环保也变得有利可图。只有地方政府及其环保部门不需要靠罚款“谋生”，做好本分工作就有奖励;只有利用最优的理论和方法对大气污染进行治理，让企业边际减污成本低于排污成本，排污企业才会减少污染物质的排放。

三、以奖代罚的绩效评估

环保绩效评估是对政府环保政策与活动进行的一种有组织的社会评价，是现代国家普遍采取的政府治理方式，也是公众表达利益和参与政府管理的重要途径与方法，其目的是使政府向公众和社会提供优质高效的环境服务，提高政府的环保绩效。因此，应建立政府环保问责机制，落实环保责任承担，完善政府环保责任法制，健全科学的环保绩效考核制度。从经济学的角度上讲，地方政府也是追求自身利益最大化的经济实体。如将地方政府及其工作人员看作具有自利动机的经济人，那么在经济飞速发展的过程中，如何看待、评价及决策环境保护是一个困难而又有争议的问题。目前，我国治理污染效果的评价依据，主要还是从绝对数量的角度进行考查，而在用这些硬性指标进行评价分析时往往会得出错误的结论，难以体现资源配置效率的思想。根据资源配置优化的条件，只有当边际收益等于边际成本时，才能达到社会最优污染控制水平。可以用于环境保护的资源毕竟是有限的，在这样的约束条件下，有必要从资源配置效率的角度出发，从经济学的角度考察和评价环保工作，使有限的环保资源发挥最大的效用。如我们在大气污染防治的目标——延长人们生命——上取得共识，并从全国资源配置的效率出发，就应该有这样的意识——在评价和选择环保治理上要选用体现以人为本和边际资源利用效率的指标，给环境质量更优先的地位。用边际分析的方法对影响因素变化的不同情况求解，只有将防治污染的评判指标，用费用—效益分析或费用—效果分析的方法框架纳入，才会体现出以人为本、科学发展、效益优先的资源配置效率原则。

王奇、夏溶矫指出，从全国层面来看，投资规模增加是大气污染治理投资效果提升的主要因素，而投资的地区分布结构和污染治理的技术效率对投资效果的提升作用均逐渐增强［3］。王奇、李明全运用超效率DEA模型，对我国各省份2004—2009年大气污染治理效率进行了研究。研究结果表明，大量建设污染治理工程已经成为实现污染减排目标的重要手段［4］。为进一步提高大气污染治理绩效，除了继续加大资金与设备的投入力度外，更应注重提高大气污染控制技术和防治污染治理水平。“以奖代补”是结果导向性、绩效导向性的，这是很好的治理重新方法。以后，判断地方大气污染治理效果的好坏，须进行评估，然后根据评估结果再安排相应的财政资金，任务完成了，中央财政就会到位，没完成就扣钱，这样就会产生很好的激励效果。区别于原来的直接财政补贴和处罚污染企业的管理手段，“以奖代补”方式体现的是一种经济杠杆和与时俱进的财政调节手段。各地如能制定好“以奖代补”细则，把“奖”落到实处、落实到企业，就能够很大程度上在京津冀等六省市调动炼焦、钢铁、煤炭、水泥等主要污染源行业进行清洁改造的积极性，从污染源上减少大气污染。

大气污染防治绩效考核对其环保工作的激励作用主要来自三个方面:一是影响自己的政治前途;二是影响自身荣誉和形象;三是可以带来一定的经济收入。但在强大的GDP“政绩”的激励面前，环保绩效考核的结果与党政干部的任免及奖惩还没有直接联系，环境保护通常被置于了极其次要的地位，这就导致一些地方政府在环保治理上表现得相当被动，甚至抵触。干部任免与奖惩同环保政绩挂钩，是改革和完善我国政府环保绩效考核机制的关键点和突破点之一。“以奖代补”的治理方式和50亿元资金投入，能带动政府和企业等环保相关主体的治污积极性，也会防止处罚治污时的“破罐子破摔”心理和心存侥幸的不作为。这也要求对大气污染防治不力，以及治理力度不够、效果不好、污染依旧的地区和企业，必须同时有一些明确的“罚”的标准和措施，不能在实施“以奖代补”政策后，就不处罚不积极环保的个别地方政府和某些严重污染企业。要奖罚并用。既然要“奖”，那就得尽快制定奖励的标准，这个标准一定要高、严、苛。标准和最后的考核结果，应该是可量化的、公开的、令公众信服的。只有这样，奖励的资金才能起到激励作用。对于一味追求地方利益，一味强调GDP增长而导致环境污染的地方政府，要严格追究有关部门和人员的责任，该问责的应该切实问责，将大气污染治理结果与“乌纱帽”挂钩。对于严重雾霾污染的企业，污染环境所遭受的处罚要重重地高于做好环保减排措施的成本。治理不力和不达标的企业该处罚的要处罚、该关停的要关停，做到有赏有罚、赏罚分明。如果只有奖、没有罚的话，就又会陷入一个“治理—污染—再治理”的怪圈，反而背离了政策的初衷。大气污染防治的考核机制需要转变，伴随着“以奖代补”的治理方式和对环境污染处罚力度的加大，企业也应借此机会更新发展理念，促进转型升级。干净的空气、清洁的环境是最基本的公共产品，治理雾霾是政府的职责所在。“奖”只不过是换了一种方式的投入，各地政府绝不可理解为对做“本来该做之事”的奖励。认识到这一点，各环保主体才会以更大的决心、更多的智慧治理空气污染，向着“最明净地区”的目标前行。只有这样，治理雾霾，大气污染防治才能从根本上取得实效，让天空变蓝、让百姓呼吸清新空气的目标才会逐步变成现实。

［1］赵鹏程，沈丹凤.城市规划管理中环境保护的制度优化——基于新制度经济学的视角［J］.上海城市管理职业技术学院学报，2009(1).

［2］约翰·肯尼斯·加尔布雷思.经济学与公共目标［M］.北京:华夏出版社，2010:322.

［3］王奇，李明全.基于对数平均迪氏分解法的中国大气污染治理投资效果的影响因素探讨［J］.环境污染与防治，2012，34(4):84－87.

［4］王奇，李明全.基于DEA方法的我国大气污染治理效率评价［J］.中国环境科学，2012，32(5):942－946.