公众参与公共政策制定过程中政府与公众的角色定位

王 力

(西南交通大学公共管理学院，成都 610031)

多年来，我国公共政策的制定一直处在政府的控制之下，政府是唯一的决策者，也是唯一的管理者，同时还是建设者，在这一系列过程中，政府部门既充当运动员，又扮演着裁判员的角色，决策能力有限，管理效率不高，资源不能有效配置，导致公共政策的效益不高，同时造成公众对政府的长期依赖而缺乏参与意识，形成了“大政府，小社会”的局面。改革开放以来，随着市场机制的进一步完善，民主化进程的加快，媒体独立性进一步增强，公众参与意识得到很大程度的提高，推动着政府向更加透明、高效方向发展，政府和公众越来越明晰自己在政策制定过程中的角色，但是现阶段的公众参与还是低层次的参与，还需各方共同努力，完善公共政策制定过程中的公众参与。

一、公众参与公共政策制定过程的必要性

(一)公共政策“公共性”的要求

公共政策要获得正当性并被公众所认可和接受，就必须考虑到其“公共性”，这是公共政策的最重要特性。公共政策具有公共产品属性，公共政策的制度对社会和公众会产生广泛而深刻的影响，这就对政府决策提出了要求，即在政策制定过程中考虑到公众的需求，引入公众参与，以实现公共利益的最大化为目标。公共政策制定过程中兼顾到各方利益，有利于减少公共政策执行阶段的困难。

(二)公共政策制定科学化、民主化的要求

公共政策制定的重点和难点在于确保政策的科学化和民主化，而我国政府决策部门由于自身知识和能力的有限性，无法掌握公众多样化的需求信息，导致其政策的制定缺乏合法性和合理性的基础［1］。另一方面，随着市民社会的兴起，我国民主化进程顺利实施，公众主体意识不断增强，越来越多的公众意识到自己有责任也有能力去影响那些与自己生活关系密切的公共政策的制度与执行，并在公共政策过程中发声的要求越来越强烈。政府决策部门只有在政策制度过程中广泛听取公众意见，让公众切实的参与到政策制度中来，才能最大限度地实现决策的科学化与民主化。

(三)有利于弥补“政府失灵”

公共选择理论认为国家的决策过程与经济市场相类似，都是由供求双方相互决定的过程［2］。政治市场上的政策制定者也是理性的“经济人”，以个人利益最大化为追求，并不是把公众利益放在首要地位，这就导致政策的制定偏离公众的需求和偏好。因此，在具有公共产品属性的公共政策制定过程中，需要建立公众参与制度，在不同社会集团之间实现有效均衡，防止公共权力被滥用，从而有效监督政府部门在政策制定中的行为，使制定的政策更加合法合规。

二、公众参与公共政策制定过程中的政府角色定位

政府部门在公共政策制定过程中，扮演着主要制定者和推动者的角色，同时也是主要的参与者，政府官员如何对待政策制定中的公众参与直接影响到公众参与能否发挥作用。新公共服务理论认为，政府的角色定位应该从社会的直接管理者转变为对社会的各个组织或群体的服务提供者，转变职能，厘清自身的角色定位。

(一)决策体制改革者

随着经济快速发展，社会转型压力增大。伴随着市民社会的兴起，公众的民主意识不断增强，促使政府转变职能，在政策制定中更多地分权于社会，还权于公众。政府日益重要的角色不是在政策制定中独断专权的制定者，而是充当不通过利益主体利益诉求的裁判员或者调停者，帮助公众表达并满足他们共同的利益诉求［3］。

政府政策制度过程中分权于社会，实质是为公众参与提供空间，引导公众参与到政策制定中，改革传统的自上而下的决策体制，建立上下互动对话机制，构建服务型政府［3］。

(二)公众参与机制提供者

公众参与政府制定需要付出一定的时间和金钱，即参与成本。基于公共选择理论“经济人”假设，公众是否参与受到参与成本的影响，导致参与积极性不高。这就需要政府提供完善的参与机制，如建立公众听证制度、民意调查制度、社会公示制度等等，完善信息公开制度，在政策制度全过程中保证信息的公开度和真实度，减少参与成本，提高公众的参与积极性［4］。

(三)公众参与保障者

厦门市PX项目事件以政府叫停而告终，透过此事件可以看到，地方政府政策制定过程的非程序性、非法定化，主要是缺乏公众参与的法制保障，而公众参与法制保障的提供者正是政府部门。政府部门应该制定相应法律规定，明确公众参与的程序、主体、方式和途径等，保障公众参与的权利。另外，确保行政诉讼、行政复议和行政赔偿三大救济制度的法律效应，保证公众参与的权利受到侵害时有好的救济途径，发挥应有作用。因此，政府部门应扮演好公众参与保障者的角色，健全法律法规制度，法定政策制定程序和公众参与程序，确保公众参与权利的落实。

三、公众参与公共政策制定过程中的公众角色定位

当前我国公众参与水平较低，与公众自身的角色定位也有很大的关系。由于传统文化提倡“恪守庶民不预政务”，此观念影响深远，强调公众对政府的服从与依附，官本位思想根深蒂固，人治观念强于法制观念，这些因素都限制了公众参与意识的觉醒和应发挥的作用［5］。因此，在政策制定过程中，公众也应转变思想观念，清晰自己的地位。

(一)公共决策的参与主体

任何一个民主与法治的国家，都会在法律上确立公众是参与公共决策主体［6］。公共政策关系到公众的切身利益，对公众的影响最为直接。因此，在公共政策制定过程中，公众应意识到自己是参与主体，积极参与到公共政策制定中。公众必须改变旧有的依附权威以及对政府过分依赖的思想观念，树立起参与型的思想观念，提高参与意识，充分认识到自身的主体地位和权利并加以利用，实现真正的参与。

(二)不断的学习者

公共政策制定是一个政治性、技术性和专业性都很强的过程，相关资讯复杂而繁多，这就对参与的公众提出了要求。不仅需要参与的热情，还需要具备一定的参与能力。因此，要想实现有效的参与，需要公众不断加强对自身的教育和培训，学习相关政治知识和技能，提高自身素质，增强参与能力。在这个过程中，公众就需要扮演好学习者的角色。

(三)政策信息提供者

公共政策的制定是为了实现特定的目标，直接的受影响者即是公众，而政策的制定必须有群众基础才能发挥政策应有的作用。由于政府部门的有限理性，不可能完全掌握公众多样化的需求信息，导致公共政策不能满足公共利益诉求。因此，公众参与公共政策制定成为趋势，一方面公众从政府方获取有关公共政策信息，另一方面，公众主体意识逐渐增强，对政策制定关注加强，同时在参与政策制定过程中表达自己的利益诉求，给政府制定政策提供了相关信息，有利于实现政策制定的科学化、民主化。

四、公共政策制定过程中公众参与的完善

公共政策制定是公共行政的核心内容，其民主化和科学化直接决定公共行政的整体效率和效能。随着行政现代化进程的不断推进，公共政策制定过程中的公民参与将是一个大的走向，向更深层次发展。这就需要政策制定系统更加成熟更加完备，一方面需要有行业专家、技术人员等，完善政策制定的咨询、评价系统;另一方面则要求政府制定政策过程中广泛听取民意，发挥民智，提高公众参与度，完善公民参与系统。为更好更实质性地实现公民参与和政策制定科学化与民主化，完善公众参与公共政策制定过程的路径选择可从政府和公众两个方面着手。

(一)政府方面

政府扮演着的角色是决策体制改革者、公众参与机制提供者和公众参与保障者，这就要求政府在这些方面做出改变。

作为决策体制的改革者，为了更好地让公众参与到公共政策制定过程中，政府必须转变原有决策体制下的旧有观念，树立正确的执政理念，以人为本，承认公众在公共政策制定过程中的主体地位，提倡科学民主的精神和公众参与的民主观念。政府应树立执政为民的服务理念，实现“管制型政府”到“服务型政府”的转变，将服务理念真正落实到实处，在公共政策制定时，将公众的利益放在第一位，始终明确自己的服务者的角色定位，积极主动回应公众。

作为参与机制的提供者，需要拓宽公众参与渠道，发展符合我国国情的多样化的参与途径。在公共政策制定过程中，建立民意调查制度，保障公众意见能够畅通传达，政府可以通过多种途径发布政策信息并且了解民意熟知民情。完善社会公示制度和信息公开制度，将政府行为置于阳光之下，使事关公众切身利益又需要公众提供理解和支持的政府重大决策在公众的视野下进行，充分利用公众的智慧，为公共政策制定献言献策。这样，一方面能规范政府政策制定行为，防止“政府失灵”;另一方面，公众参与决策，能够实现决策的科学化与民主化，有利于政策执行。

作为公众参与保障者，可以从三个方面为公众参与提供保障。首先，在公众有参与需求的时候，政府应建立专门的独立机构来处理公众的参与申请，并经过政府部门工作人员的审核后，得到相关部门批准后组织公众参与，并及时将结果向社会和公众公开。其次，在公众参与公共政策制定过程中，通过立法的手段确定参与的程序，提供参与场地，确定参与人员和时间，建立法定的公众参与途径和方式，使公众参与成为现实。最后，在参与之后，保障公众参与效果。政府部门应该设立专门的机构负责公众参与的宣传、组织，收集整理公众提出的意见和建议，并及时对公众做出回应，将最后的结果及时向社会和公众发布。

(二)公众方面

公众在公共政策制定过程中扮演着的角色是公共决策的参与主体、不断的学习者和政策信息提供者，因此也可以从这三个方面做出努力，完善公共政策制定过程中的公众参与。

作为公共决策的参与主体，公众也需要转变观念，充分认识到自己在国家建设和管理中的主体地位，提高自身的民主法律意识和参与意识，加强对公共政策相关知识的学习，提高自身的参与能力［7］。公众只有具备了参与的意识和能力，才能有效地参与公共政策制定，提高参与的效率。只有积极主动地参与到公共政策的制定过程中去，才能更好地保障自身的利益。

作为不断的学习者，需要公众在参与过程中不断学习，提高参与能力。公众参与公共政策制定，不仅需要有足够热情，还需要掌握一定的知识，具备一定的参与能力，包括知识、文化、素质等多方面的因素。在现实生活中，科学技术迅猛发展，日新月异，公共政策制定是一项专业性与政治性都很强的事物，公众需要具备一定的文化知识，才能理解相关资讯，如果公众自身缺乏参与的基本技能，将导致参与的效果较差，不能保证决策的科学化，从而损害公众和国家的利益。因此，公众需要加强参与决策能力的培养，不断学习，着力提高自身素质和参与水平，增强参与的有效性，这是公共政策制定民主化和科学化的基础。

作为公共政策信息的提供者，公众在公共政策制定过程中要给政府提供真实可靠的信息，有效地表达自己合法的利益诉求。公共政策制定涉及到社会生活的多个方面，由于政府部门工作人员的有限理性，不可能对公共政策的所有方面都考虑到，不能考虑到每个公众的利益。为了增强政策的合理性和合法性，制定出高效的政策，公众需要做出自己的贡献，根据自己对政策的理解，对政府部门的调研工作给予有效配合，提供公共政策制定的相关信息。

五、结束语

公共政策制定过程中的公众参与，不仅意味着公众要积极主动地参与，还需要政府在政策制定中与公众积极沟通，积极回应公众诉求，两者在公共政策制定中进行全面的合作［8］。在这种互动形式中，公众给政府提供相关信息，并发表自己的观点和看法，使政府能够充分了解公众的需求，有利于政策制定更加符合公共利益;同时，政府在政策制定过程中引入公众参与，公众参与其中，有利于实现自我价值和表达利益诉求，有利于增强公众对政府的信任，有利于提高公共政策的合法性。

虽然我国现阶段的公众参与公共政策过程尚处于初步阶段，公众参与的广度和深度不够，但是随着政府和公众逐步明晰自己的角色定位，转变思想观念，公众参与在公共政策制定中必将不断扩展，发挥重要作用，并且有利于公共政策的执行，促进社会和谐发展。

［1］徐元善，居欣.公众参与公共政策制定过程的问题及对策研究［J］.理论探讨，2009(5).

［2］许云霄，麻志明.外部性问题解决的两种方法之比较［J］.财政研究，2004(10).

［3］彭亚洲.公共工程项目中的公众参与问题研究［D］.上海:上海师范大学，2011.

［4］田良.公众参与环境影响评价的意义与作用［J］.西安交通大学学报:社会科学版，2005(3).

［5］陈珂.公共投资建设项目决策中的公众参与问题研究［J］.科技进步与对策，2009(21).

［6］杨宇，谢琳琳，张远林，等.公共投资建设项目决策中的公众参与机制［J］.重庆建筑大学学报，2006(2).

［7］张劲松，林莉.论公共政策制定过程中政府与公民的互动［J］.中共福建省委党校学报，2006(2).

［8］齐刚，周恩毅.基于利益与认同的城市新型社区居民参与研究［J］.重庆与世界，2011(11).