草根组织应对制度困境的思考

曹媛媛

（云南大学公共管理学院，云南昆明，650000）

一、草根组织制度困境形成的原因

草根组织多指发展中国家扎根于城乡社区的基层民间非政府组织，一般自下而上建立，代表基层民众利益。和精英组织相类比，其活动领域主要在一些党政权力不及、政策失灵或者默许的边缘地带。

草根组织曾推动了我国社会空间的释放，并摸索出了适合国情的行为行动方式。可是草根组织在日渐发展起来的社会领域中并没有获得先发优势地位，或者说，草根组织勃兴于社会发展之初，但没有随着社会领域的发展而上升至相应的“位置”。来自政府的限定性规定固然使草根组织面临合法性获得的困难，但草根组织转向境外资金、转向公众等行为又进一步加剧其制度疏离的状态。结果就是，草根组织面临的制度困境成为其发展的最大障碍。

随着建设现代化治理体系战略的展开与落实，社会组织迈入快速发展时期。社会组织以其多样化、个性化和专业化的服务提供能力，成为社会治理的重要载体和组织资源。草根组织在服务内容、服务机制和能力建设方面的探索与创新应得到肯定。由于制度设计的原因，草根组织的合法性与社会认可度受到不良影响。草根组织很大程度上被排斥在政治互动之外。草根组织因为制度困境，逐渐形成了做实事、平民化、扎根基层不涉及政治以及实现低成本操作等模式。但草根组织之所以有顽强生命力，自有其独特优势。包括：第一，贴近底层。第二，及时回应。边缘草根组织的优势在于可以迅速辨认服务群体需求并给以积极回应。［1］

草根组织的社会功用与其得到的社会收益不成正比，证明其面临的制度困境，这正是本文分析的重点。首先需要指出，注册登记与业务主管制度并不是造成草根组织制度困境的全部原因。草根组织数量庞大，承担着许多细分服务的提供，细分业务的多样性与业务主管单位类别的有限性之间形成矛盾，直接造成其比较难在民政部门登记，从而获得合法地位。由于政府款项支持倾向于登记的组织。因此，登记制度带来的一系列后续影响造成了草根组织的制度困境。登记制度本身，作为一项监管的工具，是有必要的。

这种制度困境首先来自于行业发展不成熟。目前社会组织开发服务的能力较为薄弱。很多业务都是承接或转移自政府事业单位。在这个过程中，一些改制事业单位政府部门或有相关渠道的组织取得了“通道优势”和先发优势，形成垄断。这意味着目前组织发展中起决定性作用的是政府支持，而不是组织自身的发展后劲。而服务类型不够丰富、购买方市场也肯定未充分培育，也限制了草根组织的发展空间。草根组织的制度困境也是由于组织分类不当造成的。美国的非政府组织分为非法人社团，公司形式的社团和信托组织。非法人社团是个体成员的集合，其董事和管理者需承担无限责任。公司形式的社团同受公司法规范，区别在于利润分配的方式。公司形式的社团需经历登记注册程序。信托组织致力于实现某一特定目的。信托组织同样不可避免追溯个人责任，而公司社团则可以避免。分别突出了个人旨趣、市场运营和专项项目三种驱动因素，使得组织形式与功能能相匹配，界定了各种形态的组织的发展目的和发展空间。［2］52-54中国的非政府组织分为社会团体、民办非企业单位和基金会。社会团体强调会员需达到一定数量。民办非企业单位将主体扩大到企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人，强调的是从事业务的非营利性。对于基金会确定其为非营利法人，资金来源为捐赠财产。［2］90-95中国内地目前实践的分类法存在标准重叠的问题，比如，三类组织在性质上都是从事非营利业务，民办非企业与社会团体在构成主体上存在交叉，民办非企业可以是法人，也可以是非法人，等等，这些交叉重叠造成组织功能区分不明确，很容易让主体以发展组织规模完备为目标。中国内地主流的关于公益组织的组织建设指标是理事会成立。草根组织很大程度上是因为组织发展不完备而被贴上“初级”的标签。

用规模大小或结构完备评定组织发展程度容易走进误区。草根组织是巩固内向式发展、还是外向式发展，是基于多种考虑。应该更清晰地看到草根组织的实务执行能力以及扎根一线实践领域的优势。在搜集与分析个案、设计项目、精细化执行等环节有不可取代的优势。草根组织对促进专业社会工作发展和培养本土化社工人才有积极意义。

草根组织并不总是社会组织发展的初级阶段，或者可以被武断地断定为低劣的服务提供。草根组织往往在细分领域内有比较成熟的服务模式和服务能力，通常已经建立了自己的支持网络。新媒体工具成为低成本、广受众的推介工具，宗教组织在公益慈善领域中也有实践、基金会支持、国际资助、个人关系网络及青年志愿者群体等。草根组织中相当部分提供的特质化服务，就是服务针对小范围地域、特定受众所提供的特质服务。由于在业务开始初期缺乏标准指导，这些业务在发展过程中多少都表现出原创性。

随着内地之外的先进社工工作经验和理念的传入，很多草根组织发展思路有所转变，不再片面追求社会权力资源的掌握，而是意识到组织的生命在于适应用户需求，提供切实有效的服务。对组织的发展路径采取在实践中壮大，根据业务发展的需要在适当的时机登记，为进一步发展打下基础。

在实际操作中，监管之下的未登记的草根组织已经具有了准合法性地位。基层政府出于在有限经费内达到工作任务的动机，其实在实践中与草根组织多有合作，至少也会采取默认的态度。草根组织通常能与直接及间接服务对象建立长期关系。其制度困境主要是公益市场主体地位的确立。制度困境是草根组织发展过程中必须克服的困难。但确立草根组织的社会地位，并不是抽象地提倡公民权利所能解决的。社会组织之所以成为与政治组织、经济组织鼎足而立的市场主体，根本在于社会组织能开发与提供独特的社会服务，因而社会组织具有价值，也具有了吸纳社会资源的资格。社会组织同样需要创造价值来证明其存在的必要性。

二、草根组织的制度困境突破方向思考

草根组织突破制度困境主要有两个方向。首先，组织登记的目的应该是掌握行业发展动态，记录组织信息，为持续监管与管理提供基础。不应成为社会组织的身份标识，进而成为获得财政支持、社会认可等资源获取方面差异对待的标识。目前对社会组织的监管集中在登记这一道环节上，后续监管的主要形式是每年一次的年检，以及资金账户信息公布。无论是检查还是审计，都存在工具不完备、形式化突出、检查内容有限等问题。检查与评估无法反映组织的发展阶段变化、开发项目生长周期、间接社会效益等重要内容。在登记制度的改革上，有一种观点，主张对不同类型的社会组织分别采取行政确认制度或行政许可制度。对于试图获得税收优惠以及希望获得国家权力对其身份认可的社会组织，设立行政确认制度；对于有特定宗旨和目标或者需要承担特定责任的社会团体，比如说有特定宗旨和目的的社会团体、基金会和法人型社会团体，可以设置行政许可的方式。行政确认主要针对的是公民结社权的权利本性设置确认条件。行政许可则主要以公民行使结社权是否构成为特定类型的社会团体为依据。［3］这样的划分有基于国家安全的考虑因素在内。行政许可制度设计针对的社会组织显然在规模和资源掌控上更有优势。但用这样的标准划分安全与否不全面。合法组织是否安全需要依靠后续制度监管，登记只是承认其合法性的起点。美国对公司型社团规定登记注册程序是确认其市场运营的资格，而不是“安全”考虑。

民政部门可以考虑重组针对社会组织登记与评估部门的职能，对所有类型正当开展业务的社会组织进行登记。甚至要主动进行追踪登记。由于将重点放在持续监管与定期专业评估环节上，登记审查可以简化，便于民政部门集中人力物力、提高审查效率。同时这也是在扶持社会创新主体。以经济组织为例，小微企业、一人公司等市场主体地位得以依法确立。这些是对市场主体认可方面的创新，考虑的重点是激发市场主体的活力，给予其公平的外部环境。以此为鉴，社会组织的登记也应本着无差别的全面原则，而不是作为门槛、限制性条件。资源支持网络的投入倾向应该基于组织的业务竞争力、发展潜力等因素。就像对企业提供支持的依据是企业发展的潜力，应该评估社会组织业务潜力和效率。而不是看规模与资金。目前比较常见的指标包括财政资助资金、配套资金、预算细目、直接服务人数、间接受益人群及满意率调查等。还是简单的“资源规模——实施扩大化”的逻辑，还需要进一步开发社会组织绩效评估指标。

对救济扶助类组织的登记要求已经在放松。2008年深圳市规定除法律、行政法规规定须由有关部门在登记前进行前置审批的社会组织外，工商经济类、社会福利类和公益慈善类的社会组织申请人均可直接向社会组织登记管理机关申请登记。2011年初北京规定，工商经济类、社会福利类、公益慈善类和社会服务类四类社会组织无需再找主管单位，可直接到民政部门登记注册。［4］48可以理解政府优先考虑与其职能互补分工的社会服务项目。随着社会治理本身作为一项价值追求，社会组织的无差别登记有实现的合理性。

另外，同样重要的就是开发多样、细分的服务。目前大部分社会团体由政府发起或对政府的依赖性较强，在服务大类上形成垄断。这自然降低了草根组织存在与发展的合理性与必要性，加大了草根组织登记的难度。关于业务主管部门的规定，是为了加强对社会组织的业务指导。对社会组织的发展有积极作用。因为中国社会职能的转移是一个渐进的过程。需要规划设计。但是也一定程度限制了行业业务类型开发。限于人手、精力与经验，业务鉴定与分类的工作有不少难以顾全之处。关于这一点的改进可以从以下几个方向思考。

可以考虑草根组织开发细分服务、多样服务，避免与具有先发优势的组织发生同类业务竞争，同时也可以开拓市场，促进整个行业的发展。这需要设计进一步促进大型组织的业务支持功能。就是一部分组织不直接对社会提供服务，而是通过资金支持、能力建设、技术和方案咨询等方式扶持其他组织的发展。这样形成公益市场的功能错落，不至于强化竞争烈度。

公募基金会对草根组织多有项目支持。有一批公募基金会已经为草根组织设立了专项基金，如天使妈妈、瓷娃娃等都有专项基金。2008年，中国扶贫基金会在理事会上定了两个战略。第一，由操作型基金会向资助型基金会转型。2008年开始，把资助的方式制度化，每年拿出固定的钱资助其他NGO做项目。第二，扶贫基金会做项目由中国向国际化转型，并从2008年开始到国际上做项目。［5］这些大型资助型基金会在评估项目与款项管理上积累了丰富的经验，形成了可操作的管理流程，既可以细化服务大类项目，又可以完善单类下面服务品种细目，提升社会组织服务提供能力。并且专业的项目评审可以提高项目成功率。同时也加强了对服务项目的统领和集中指导。

大型组织与草根组织的合作除了资金、培训外，还可以考虑大型社会组织分包一些业务给草根组织。大型社会组织随着组织建设的完善，可能面临层级制带来的适应能力下降、效率下降、服务对象满意度下降以及行程费用过高等情况。同时也会弱化对公共利益的表达能力。

公益组织普遍存在二次代理的问题。理论上讲，公益组织的产权属于公有产权。但操作中公有产权虚化。由此产生第一次委托代理：社会选举产生理事会，由理事会代表社会对公益组织进行治理。然而理事会只是社会的“伪代理”，并且大都是兼职人员。由此产生第二次委托代理：理事会将公益组织的管理职责委托给秘书处或执行层。［4］7

层级同时造成高监督成本与低下的执行力。曹德旺曹晖2亿元扶贫善款项目为确保善款能发放到目标受助人手中，在合作协议中规定，中国扶贫基金会负责善款的发放和项目执行，曹德旺先生组织独立的监督委员会对项目进行全过程监督。并规定如发现超过1%的缺损比例，则根据合同可要求中国扶贫基金会按照缺损比例的30倍赔偿，最高赔偿额不超过管理费600万。还有媒体也在全程追踪。［4］309该项目的精确实施辅助以高成本的监督。包括基金会定期递交项目进展报告，监督小组要进行抽查、访点，寄回执行中的登记表、花名册等资料，等等。项目执行中扶贫基金会的各级组织都被充分调动起来，执行过程也引入了其他社会力量。

如果实行业务分包。首先区域利益有了扁平化的表达机制。而分部绩效有单项深度指标予以考核。并且会提高执行效率。社会服务是人力资源密集型的业务：人员培训、人手调配、工作绩效和对象研究等工作会对团队招募与建设提出很高要求，往往需要高比例的志愿者。而志愿者通常缺乏专业能力，不能保证服务周期，这无疑会加大成本支出。草根组织的核心成员通常具有较高的业务能力，并对细分领域的情况十分熟悉，通常有着一定的社会网络。将部分环节和业务外包给草根组织，可以保证团队的稳定性、保证质量，且节省运营成本。而草根组织也可以获得发展的机会。

随着企业CSR战略的兴起，草根组织也有了新的发展空间。企业社会责任含义是一定时期社会赋予企业的经济、法律、伦理以及人道主义的期望，包括遵纪守法、保护环境、保护消费者权益、保护劳工的基本权利和人权、支持慈善事业、捐助社会公益、保护弱势群体等等。使企业在追求自身利益的同时，关注消费者、股东、雇员、政府和社区等相关利益者的需要。［6］内地的企业CSR战略目前已经经过了共识营建的阶段，步入制度建设阶段。企业的CSR项目与企业自身的主营业务有一定相关性，因而通常更具有专业性优势。而草根组织对企业CSR项目起到正向促进其执行力的作用。经济组织与社会组织的耦合能创造更大的社会价值。至少表现在：社会网络扩散效应、专业服务开发水准提高、绩效指标开发以及专业到科普的话语转换等。

目前社会组织领域已经发展到资本大量吸收阶段，同时也是组织形态快速发展阶段。社会组织如同经济组织，也要逐步发展产业分工与配合。在不同资金实力、组织规模、业务优势的组织之间建立分工与合作。

通过以上分析，无差别登记与后续监管评估，以及创设细分市场，是草根组织破解制度困境的两条主要路径。

三、核心人物对草根组织建设的积极作用

通过上面的分析，草根组织是由社会组织领域内的积极、有生命力的力量组成，理应取得无差异、平等的市场主体资格。应适当肯定草根组织的运作特色。社会组织的最大财富是人力资源，而草根组织尤其依赖核心人物。草根组织通常会形成扁平化的、以任务为导向的组织结构。情感因素，包括仰慕、尊重和同道等，是维系草根组织的重要纽带。组织精英通常还是具有核心竞争力的服务提供者或组织者。草根组织的精英人物的社会网络是组织获取资源的主要渠道。

随着组织的不断成长，国内草根组织都已经意识到应逐渐从精英色彩比较重的初创时期转入一种制度性、组织性的运作方式。但也承认，从精英型领导到制度化治理的过渡任重而道远，目前大部分草根NGO的影响力还取决于负责人个人的社会网络和地位声望，精英色彩在短时间内不可能消失，且从个人魅力型走向制度规范型的过程中组织可能出现短暂的震荡。［7］“去精英化”成为了草根组织升级的药方之一，也成为判断草根组织是否发展成熟的指标之一。

草根组织“去精英化”与层级化组织建设不应绝对化。应该看到，层级化在经济组织中已经成为改革的对象。不管经济组织的规模有多大，都在向简化层级、业务重组和决策权分散的趋势发展。社会服务是直接针对服务对象展开业务，对一线人员和现场督导的授权十分重要。并且，社会服务工作流程最重要的动力和保证是执行团队，与管理层相比，执行团队的主导地位如何保证值得思考。

从整个社会来看，社会治理是网络状的，次结构中的主体与客体换一个结构，可能会发生变化。参与式治理尤其需要参与主体对自身拓展和开发。草根组织门槛较低。是很多有志于从事社会工作行业的非专业人士进入行业的通道。志愿者是草根组织中的重要组成部分。和一般员工比较，志愿者具有多元的自我需要。存在四种志愿者的角色：领导者、直接服务者、一般支持者和赞助会员。［8］可见志愿者通过工作实践，可以提升自己的能力与素质。还有一些具有特别技能的人，通过社会创业，达到自我实现这一更高层次的目的。随着社会组织在社会治理事业中的功用越大，草根组织作为一种社会流动的渠道的作用就越重要。

因此，适当鼓励草根组织核心个人的核心地位，对草根组织在竞争中生存与发展、公民再社会化和社会工作行业发展都有积极意义。

［1］何艳玲，周晓锋，张鹏举.边缘草根组织的行动策略及其解释［J］.公共管理学报，2009（1）：48-54.

［2］褚松燕.中外非政府组织管理体制比较［M］.北京：国家行政学院出版社，2007.

［3］沈国琴.结社权视野中的社会团体登记制度之重构［J］.求实，2011（S1）：171，172.

［4］康晓光，冯利.中国第三部门观察报告［M］.北京：社会科学文献出版社，2012：7.

［5］陈雪娇.NGO草根组织如何与公募基金会合作——来自中华儿慈会“童缘”项目的启示［J］.社会与公益，2012（4）：60-63.

［6］程永明.日本企业CSR的推进机制［J］.日本问题研究，2009（4）：1.

［7］杨明庆.中国草根组织发展的几大趋势［J］.商场现代化，2010（35）：205.

［8］陈践，彭华民.社团大时代［M］.北京：中国经济出版社，2011：104，105.