主要发达国家公立大学管理经验及其借鉴

张 宇

（长春工业大学 教学质量监控与评价中心，吉林 长春130012）

改革开放以来，中国在经济发展方面取得了举世瞩目的成绩，但在教育发展方面，特别是高等教育发展方面却不尽人意，教育体制改革进展举步维艰，尤其是对公立大学管理“去行政化”改革方面更是难以达到预期效果。据2011年权威媒体《美国新闻与世界报道》对世界大学的综合排名中显示，美国有37所高校，英国有18所高等学府入围世界100强，而我们的邻国日本则有4所高校入围。而中国内地却仅有北京大学和清华大学入围世界100强，且排名靠后。可见，充分发掘发达国家高等教育管理体制的经验，并弥补我国公立大学管理的不足，从中得出启示和借鉴，是加强“去行政化”改革的重要一环。

一、美国公立大学管理体制

美国公立大学的管理体制分为外部的分权制和内部董事会领导下的校长负责制。从宏观管理而言，美国是典型的实行地方分权制教育管理体制的国家，地方、州和联邦政府三级教育行政机构组成高等教育管理体系，联邦政府没有直接管理高等教育的权利，教育管理权归各州政府所有。［1］政府在公立大学管理中起宏观调控的作用，如进行教育立法、提供配套的经济援助和科研资金等。联邦政府只能高校施加“间接控制”、“总量控制”和“结构控制”，高校受政府的控制很小，拥有很大的办学自主权。各州州政府享有直接管理权，州议会负责制定州内的法律和政策，并对学校进行财政拨款，各州内设置高等教育管理委员会作为确保高等教育质量的指导机构。高校的经费来源于财政拨款、学生学费和私人捐赠，

美国的高等院校内部管理由行政管理和学术管理两个部分组成，其关键管理力量包括董事会、校长和教师（教授）委员会三个部分。学校董事会是对学校重大政策的制定具有最后发言权的机构，是学校的最高权力机构，负责包括选举并监督校长、制定学校发展规划、管理学校资产并合理分配资源等一系列学校发展的重大事宜。董事会成员主要从高等教育领域外的各行业校友、志愿者中产生，其利益独立于大学利益之外，义务为学校工作。校长是美国大学的最高执行官，负责制定学校的发展目标、筹措资金、引进高水平人才等。美国大学内部管理分为校、院、系三级，院具有一定行政职能，而系则属于完全的学术管理部门，院长的管理行为要收到全体教师的监督，教师是美国大学中学术管理的掌权人。

自主办学、学术自由和终身教职是美国高校管理体制的三大优良传统，有利于确保高校按教育规律办学，避免来自政府的过多干涉。

二、英国公立大学管理体制

英国的高等学校具有鲜明的独立法人机构的特点，英国高校既不属于国家财产，也不属于私人财产。它由国家元首或者议会授权成立，是具有独立法人特征的公众机构，属于公共财产。英国政府对高校的管理主要是引导大学的发展方向，而对于学校的日常事务，如学校课程的编制、经费使用、学术决策、教材选择、人才聘任以及招生规模等均由学校自行处理。行政手段并非英国政府对英国公立大学进行宏观调控的常用手段，取而代之的则是法律手段和经济手段。英国政府在各地区设立了专门的高等教育质量评估委员会，负责对高等教育的质量进行评估，这一委员会属于非政府机构的性质，使评估过程的公正性和评估结果的可信性都能得到更好的保障。

在英国，校长对学校负责，是学校的法人代表，高校内部管理采取校董事会领导下的校务委员会负责制。在英国公立大学内部，各级机构的权力和职责的划分非常明确。学校校务委员会成员主要是由校外的知名人士组成，是学校的最高权力机构；理事会是学校行政权力的代表机构，负责校内的经费配置、未来规划的制定以及教师的任命聘请等事务的管理；评议会是学校学术权力的代表机构，负责制定各项学术政策。各学院和系部也设有相应的院务委员会和系务委员会，这些机构是行政和学术权力的综合体，形成了一种权力均衡型的管理体制。

英国公立大学的管理最大的特点就是高度的学校自主权，特别是大学经费的自主权是其最为显著的特色，高校教师有权自由决定如何使用学校经费，这是英国大学学术自由的体现，也是其学术繁荣的重要原因。

三、日本公立大学管理体制

从2004年开始，日本实施了公立大学法人化改革，在之前兼备中央集权及地方分权于一体的管理体制基础上，进一步扩大了日本公立大学的运营自主权。日本政府对高校的管理权限根据学校性质不同而差异较大，国立大学受高等教育局直接管理，市立大学则受地方有关机关管辖，但政府对国立大学的管理仅限于对高校政策的引导方面，而高校内部的教学、学术及行政等问题则给予学校很大的自主权。特别是国立大学改革后，国立大学从文不科学省的直属机构转型成为具有独立的法人资格的机构，政府很大幅度地放宽了经费、学位、人事等方面的限制，将更多决策权下放给大学本身。此外，在高校评估体系方面，日本积极推行第三方评价制度，即由独立于政府和高校之外的第三方评估机构对各公立大学在教研质量、办学效益等方面进行公开评估，并将评估结果与资源配置相挂钩，将公立大学的发展引向市场化。

在内部管理方面，日本的公立大学采取校长领导下的评议会及教授会制度。教授会和评议会是校长的咨询机构，同时也具备一定的管理职能。校长具有管理学校一切事务的权力，但涉及到一些重大问题的决策必须经由评议会和教授会决定，这就避免了校长负责制下容易产生的官僚主义作风和个人专权的行政弊端。

日本国立大学最显著的特征就是“大学法人化”和“教授会自治”，在高校内部，教师在学术上具有绝对的权威，政府通过资金上的资助和支持，确保国立大学内部以教授为中心的学术群体的领先地位。

四、对中国公立大学“去行政化”改革的启示

通过上述论述可以看出，西方发达国家的大学治理虽然有着细节上和运作上的差异，但却也有着本质上和方向上的相同之处，其最明显的共同点就是努力实现大学的自治和学术的自由。我国公立大学的改革应在尊重我国国情的基础上，借鉴发达国家大学管理的经验，以丰富中国公立大学“去行政化”改革的实践。

（一）树立以人为本的服务理念和独立自由的大学精神

现代大学应以学术自主作为办学的基本理念，学术为先应该成为大学的运行宗旨，这是高校健康发展的必然要求，同时也是高等院校加强学术创新、发扬学术自由的必然要求。这就要求在日常的学术和其他工作中，充分尊重学者、专家、教授、学术组织及普通教师在学术决策和学术事务管理中的作用，在大学校园中积极营造充分尊重学术精神和学术自由的大学文化，高度重视并充分发挥学术权威在学术管理中的主导性作用。在教学和学术资源配置中，应当营造积极的办学氛围，以学术委员会、教授委员会、学位委员会等学术组织为主，这样“教授治学”才能得到保证。［2］

（二）扩大大学的自主办学权

首先，高教改革必须着力于正确处理政府与大学之间的关系。政府对高校的管理应从宏观上把握学校的发展方向，将对学校发展的具体事务特别是学术性事务的自主权和决策权下放给学校本身。其次，大学自主权还体现在给予教师和学者们在学术上充分的自由，学术自由是大学精神的重中之重。再次，政府及相关部门应更多通过经济手段和法律手段对大学的发展进行引导，减少对大学具体事务的干涉和管制。如美国共颁布了54项专门针对高等教育的立法，法制建设对美国的高等教育改革与发展有着巨大的推动作用。［3］

（三）建构行政权力和学术权力相互独立且良性互动的治理结构

首先，应改革校长任命制度，在校长任命的过程中凸显“教授治校”的理念，减少行政权力的独大。其次，应明晰行政权力与学术权力的边界，在完善党委领导下的校长负责制基础上，扩大和维护学术权威的学术支配力，捋顺两种权力的关系，推动二者良性互动。再次，还应进一步完善民主管理制度，不断提升普通教师群体与学生群体在治理学校中的作用。

（四）促进评估方式的多元化

对我国公立大学教学质量及学校发展的评估，不应仅限于政府部门的评估和学校内部的自我评估，而应集思广益，引入外部评估，通过非利益相关方的民间组织的评估，形成公平、公正、公开的评估机制，使评估过程更加透明，评估结果更加客观。我国应效仿国外办学的先进理念，积极发展高等教育中介机构，推进评估体系多元化。高等教育中介机构是缓和政府与高校间矛盾的重要媒介和桥梁。在公立大学“去行政化”改革的过程中，积极发展高等教育中介机构，特别是发挥其组织评估的职能，有利于打破目前高校评估体制的单一性，有利于推进政府更好发挥服务者和宏观领导者的作用，有利于改变政府对高校直接管制的僵化管理方式，是推进改革的较优选择。

近十几年来，我国建立起了一些高等教育中介机构，但这些机构往往存在独立性欠佳、权威性不强、动员能力弱等共性问题。要推动高教中介机构发挥其在咨询决策、调节关系特别是组织评估等方面的作用，必须从法律上明确政府与中介机构之间的关系，赋予中介机构更大的独立性。

［1］朱骞.大学去行政化的思考——基于美、英大学治理的比较研究［J］.中国农业教育，2011，（1）.

［2］徐建培.大学知识管理研究［M］.北京：高等教育出版社，2009.

［3］屈秀玉.试析1958年以来美国高等教育立法及其启示［J］.比较教育，2007，（5）.