生态环境保护与治理中的政府干预手段探究

谢枝丽 宋长英

（1.福州大学至诚学院，福建 福州350002；2.福州大学 机械工程及自动化学院，福建 福州350002）

环境保护与治理的手段是指人们为解决环境问题所采取的手段、工具。如今的很多环境问题，都具有跨区域、跨国界的特点，如全球气候变化、臭氧层空洞扩大、危险污染物跨国界转移等都危及人类共同的未来，迫切要求世界各国采取一致行动来进行治理，而各国的行动也只能以政府的承诺和政策形式出现。单个的个人或组织往往难以做到，因此需发挥各国与各级政府的力量加以倡导与防治。

一、加大环保宣传教育，鼓励公众参与，是政府干预环保事业的关键

在整个环保事业中，环保宣传教育是一个重要的组成部分。对于提高全民族的环保意识，推动整个环保事业的发展，具有重要的意义。政府普及环保知识宣传教育，从多种渠道提高公众的环保意识，可以增强大众和企业的环保意识和责任。让所有公民都认识到，保护环境与资源和每个人都息息相关，并非多我一人少我一人差别不大，每个单位、每个企业、每个人都应该承担直接、具体的责任。保护环境不仅关乎子孙后代的千秋大业，而且也直接关系到人类社会今天的生存。

政府要把环保列入重要的社会道德规范以及法制程序中，鼓励公众参与环保事业。环境保护的公众参与指的是广大公众有权通过各种途径参与到环境保护中，保护环境既是公众的权利，也是义务，参与的过程应贯穿于环境法律所实施的所有过程中，包括决策与实践。目前我国公众的环保意识还很不够，多数人会关心环境问题，但还没有认识到环保与个人的关系，没有去深入思考环保问题，对环保问题的认识还很肤浅，没有形成独立的意识，自发的参与基本不存在。公众参与的概念也只是在一些会议或文件中有提到。制度方面，也没有形成独立的、完善的公众参与制度。制度的缺失使公众参与的实施缺乏预见性、条理性和实施性。法律方面，从环境法的建立到具体问题的解决都由政府有关部门完成，很少涉及公众参与。我国目前还没有环境公益诉讼机制，保护公众利益的诉讼仍缺乏渠道，这些也打击了公众的参与热情。

为了让公众能真正参与到环保中，首先，不仅要通过拓宽参与的渠道来提升公众的环保意识，而且要在环保的实践中完善公众参与制度，让公众可以切实地参与到环保的治理中，可以自发地组织环境管理，参与有关会议的旁听、听证，对政府行为进行监督，为环境法的制定与实施献计献策；其次，应建立完善的环保公众参与法规，对于参与中的相关细节，制定详细的规定，颁布法律赋予公众参与的具体权利，保证公众的参与有法可依、有据可循，调动公众参与的热情；再次，应建立环境公益诉讼机制，引进先进国家的做法，向国际看齐，切实保障公众的环境权益。

二、规制手段是目前政府干预环境问题的强有力手段

（一）政府应从制度方面入手，把可持续发展战略目标落实到实处

对于环境污染问题，由于受传统的工业化与信息化的发展模式的影响，发达国家曾经是走上了先发展后治理的道路，可如今的发展中国家，很多却还继续走上了这种老路。在发展的同时，没能在事前对发展可能造成的环境破坏采取很好的防范措施。因此，政府首先应从政策上保证将可持续发展目标落实到实处。例如，在城市建设中，应增加绿地面积，提高绿化率，开辟大规模开放式的公共绿地；同时加大环境污染治理力度和工业废水、废气排放的管理。对于内河污染严重的城市，应改进城市河道整治和污水处理工作，及时疏通内河，做好沿河的绿化工作，开发城市内河的观赏、休闲价值，对造成内河污染的主要污染源要严加管理，坚决从源头上断绝污染源，严禁工业废水向城市内河排放。应严格控制机动车的尾气排放标准。对建筑施工严格进行噪声、粉尘等环评及环保论证。要尽量开发易于被自然吸收净化、易于回收利用或易于无害化处理的产品。比如用纸质包装产品代替塑料、玻璃等难以回收的产品。如今，日本的牛奶、饮料、酒业已做到改塑料包装为纸质包装；法国的食品与大多数的奶制品、果汁和液体饮料包装已基本上都改为了无菌纸盒包装。同时做到所有的产品垃圾和生活垃圾都消化于社会内部或以对自然无害化的方式排出。对于产品消费后产生的消费垃圾，必须进行处理，要么进行回收利用，避免对自然资源的过度开发；要么进行无害化处理，禁止造成对自然环境的进一步破坏。可以对各种生活垃圾实行严格的分类制度，即有利于回收垃圾中的可用资源，也有利于对垃圾进行无害化处理。垃圾处理的费用应由生产者和消费者共同承担，可由社会或政府委托专业的企业集中处理。

（二）制定、执行环境保护与治理的法律法规

1.及时发现某些法律尚且滞后或空白的领域，建立或调整相应的法律，解决“法律不足”问题。首先，联合国及各国政府应制定相应的法律来抵制全球范围内存在的生态侵略现象，维持整个生态圈的平等和谐。从生态平等角度分析，全球范围内存在的生态侵略也是目前发展中国家生态环境严重受破坏的原因之一。目前，有些发达国家以开发、贸易之名，不耗费一枪一弹，用金钱开路的方式对发展中国家进行着赤裸裸的生态侵略。这种持久而广泛的对发展中国家自然资源进行的巧取豪夺，对发展中国家的生态环境来说，是一场灾难，其造成的创伤可能比一场明显的战争更严重与持久。这种生产者或生产国把生产废弃物和工业污染物直接向自然排放，或把它转移到落后的第三世界国家的做法，对整个生态圈都是一种同样的威胁。其实，地球生态系统是一个整体，一个国家的污染或把本国的污染转嫁给其他国家，最终还是导致整个生态系统的损害，受报复和惩罚的还是整个地球上的人类。其次，应从多方面制定相应的法律，解决由于环境污染对人体健康造成的损害。目前很多发展中国家在污染对人体造成的损坏的赔偿问题方面，在法律上还是滞后或是空白的。没有法律的约束，企业就可以推诿责任，环保部门就可以不作为，当事人的合法权益就无法得到保障。很多国家没有成立权威的专门的环境医学研究机构对环境污染对人体健康进行认定。受科技和医学发展的限制，一些污染和伤害之间的因果联系无法揭示，导致有关部门对因果关系判定缺乏依据，使环境污染侵权诉讼陷入困境，一些显而易见的污染受害者的合法权益得不到保障。由于环境污染而引起人体健康受到损害的情况和具体数据无法全面掌握，很难判定污染与健康损害之间的因果关系，也就很难提出具体有效的措施进行应对。一些国家法庭对受害原因的审判讲究的是单一性、唯一性，但医学上往往只能确定污染是一个人致癌的原因之一，因而使受害者权益的保护无法可依。因此，政府应研究制定《环境损害赔偿法》，结束“法律不足”问题。

2.在有法可依的领域，加强监督力度，确保做到有法必依，执法必严。令人感到欣慰的是，中国目前正在完善环境管理制度方面进行不懈的努力。政府已采纳了法律界的一部分建议，已确立了相应的法律来维护受害者的权益。民众也被明确了一些他们本身拥有的权利。法律明确规定环保部门应接受民众的委托，给其如实提供相应的检测数据。可以说中国已基本上做到了有法可依了，但还没有做到确保有法必依与执法必严。新法实施多年以来，还有一些污染严重的地方反映仍未见有大动作，渐成气候的环境问责制度在一些领域也还处于停滞状态。如果有法也没依的话，那么有法也就没有任何意义了。因此，政府部门一定要确保法律的彻底执行，利用法律的强有力手段，保护和整治好人类赖以生存的生态环境。

三、经济手段是目前我国政府干预环境问题的有力补充

党的“十八大”明确指出“建立体现生态文明要求的奖惩机制”。体现了环境保护与治理中以经济激励的方式约束人们的生产生活行为的思想，使奖励与惩罚并重、激励与约束协同发展。目前，我国已形成三大环境经济手段执行部门：环保部门、产业部门、综合管理部门。“环境经济手段涵盖排污收费、排污许可证交易、生态环境补偿费、资源税、财政补贴、废物回收押金制度、污染责任保险、污染赔偿、罚款等多种方式。主要实行的环境经济手段是征收税费。”

但目前中国的环境经济手段还有很多不足之处，首先，环境经济手段的实施面临很大的困难。由于我国东中西部市场发育程度不同，而环境经济手段在区域的实施往往依赖于市场的发育程度，于是，环境经济手段在全国的实施就受到限制。此外，相应的配套措施、技术保障也跟不上。其次，环境经济手段没有充分体现“环境成本”和“污染者原则”，目前我国的污染收费、环境惩罚、环境税等都无法体现环境价值。排污标准低，污染罚款低，导致污染成本低，因而对污染行为没有约束力。生态补偿政策尚未实质性启动，生态补偿专项基金还未成立。因而，人们还存在“资源低价，环境无价”的思想。再次，目前我国环境管理主要依靠的是政府的规制手段，环境经济手段还处于起步阶段，地位还很薄弱，其研究和制定很不成熟。因为规制手段能更明显的发挥政府行政势能的作用，对环境问题能起到更明显的效果。而环境经济手段相对于公众参与手段、行政法规手段的优势表现在“成本有效性高、灵活性强、资源配置能力强，能充分调动市场配置资源环境的作用，在减少环境管理成本的同时，促进企业改进技术和绿色转型，提高企业竞争力”。所以，在那些市场条件已经发育较成熟的发达国家，采用环境经济手段对生态环境进行保护与治理会取得比较好的效果。“但同时，环境经济手段的缺陷在于其对市场的完善程度提出了更高的要求，需要具备充分的市场条件才能发挥其作用。”因此，在我国现阶段市场发育还很不成熟、还没具备充分的条件的前提下，暂时还应先着重选择规制型手段，充分发挥其“法律效应大、执行力强”的特点，促进生态环境保护和资源综合利用。

总之，政府在生态环境的保护与治理的干预中，应将公众参与手段、规制手段、经济手段三者协同驱动，才能保障生态文明建设的实现。

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