公务员行为失范的行政伦理制度探析

朱锐博

（西北大学 哲学与社会学学院，陕西 西安710000）

公务员作为行政机关的工作人员，是国家政府行政管理的行为主体，其行为代表着政府形象，彰显着国家政治权威。行政伦理是国家公务员在进行行政管理活动时所必须遵循的职业道德与行为规范，以为人民服务为其核心内涵，以价值理想观念为其核心价值导向。也正是由于行政伦理的特殊性，使其管理实践关系着民心向背、政治稳定及国家兴衰，同时影响着行政效率及社会主义现代化发展水平与进程。然而现如今，我国社会正处于转型的关键时期，各项政治体制及具体制度尚不健全，加之快速发展的社会主义市场经济，社会经济利益结构，权威权力体制都发生了巨大的变化，随之而来的是原先的行政伦理体系日益淡化，伦理规范逐渐被削弱，行政伦理范式日渐凸显出其局限性，行政行为缺乏有效的外在约束机制，不可避免的在公务员这一行政主体中产生行为失范现象。因此，建立完善的行政伦理规范及其制度不仅是对公务员及其行政行为进行有效控制和约束的客观需求，更是构建中国特色的行政主体的必然要求。

一、健全行政伦理制度是公务员行政行为的客观要求

（一）公务员的个体弱点与行政主体身份的交织，要求完善的行政伦理制度为其行动指南

公务员作为国家公职人员，有着行政主体的既定身份，但是公务员本身是普通个体，有着普通个体的个性特色与人性弱点。公共选择学派以“经济人”为假说，［1］对公务员的个体特征做了明确解释，即公务员首先作为普通个体，有着自己的独特动机、喜好和愿望，符合人追求利益的本性，有对自身利益的内在需求。但是公务员的行政主体身份要求其在参与行政管理活动过程中要抛弃自己的利益追求，以公平、公正、无私为其行政的绝对和根本原则。于是，当公务员在行使其行政管理职能时，其个体利益需求就会与执行公务原则形成激烈的冲突与矛盾，个体利益需求也因而成为公务员行政管理的障碍因素，这正是由于公务员个体弱点与行政主体身份的交织，使得人性弱点更加凸显。要想顺利克服这种个性弱点的障碍，必须依靠完善的行政伦理理论约束、克制这一障碍的衍生。

（二）行政伦理制度建立在行政主体运用行政自由裁量权的基础之上

行政伦理制度是行政职业伦理规范，其产生建立于行政主体特别是公务员行政管理实践过程之中。换言之，行政伦理制度就是建立在行政主体运用行政自由裁量权的基础之上的。在行政主体的实践发展中行政主体的功能从哥特式行政人转变为了“自由”行政人，其中，哥特式行政人在行政实践中只是作为一个执行程序，单纯的执行命令，完成实践活动。但是在实际的行政管理实践中，行政主体既要充分的发挥其专业技能及其卓越的执行能力，同时还应依照经验能力及道德准则制定契合社会需求与人民利益要求的政策，这种实践过程要求行政人充分行使主观能动性，发挥自身选择能力与判断力。在这一过程中“自由/行政人”应运而生，这类“自由”行政人要在平常的行政过程中运用已掌握的权利资源做出相应的判断与选择，从而灵活应对执行人的决策。在行政主体不断变化的权责关系中，行政自由裁量权随之形成。同时，为了防止行政主体滥用该自由裁量权，就应在客观上形成一套完善的行政伦理制度规范对行政主体的权责状况进行管束。因此，针对公务员的行政行为而产生的行政伦理制度是行政管理中的必然结果。

（三）公务员的行政行为要求体现以社会公平为核心的伦理价值观

在公务员的行政管理活动中，其管理对象为社会公共事务。作为行政管理实践活动中行为主体的公务员，以全心全意为人民服务为其活动宗旨，以更好的达成政府行政机关的管理目的，从对社会公共事务的实践管理中找寻人民群众对社会公共利益的发展需求。加之公共利益的公正性与公共性及我国人民社会地位的平等性特征，公务员在进行社会公共事业的管理时应紧密贴合社会公平、公正与平等原则，而这些正是行政伦理制度的本质所在。

二、现今公务员行为失范的行政伦理原因分析

行政管理涵盖行政组织、行政领导、行政沟通、行政监察等行政行为，这些行为在公务员的行政决策、管理、执行、监督过程中得以实现。理论上讲，公务员的行政管理活动应受到来自于行政伦理制度的监管与约束，严格遵循行政管理规范和要求开展行政活动。然而深入到现实生活中不难发现，在多种因素和不同条件的综合影响下，公务员的行政能力及其行为通常不尽如公众之意，有些公务员的行为与社会公众对其的希望值实际差距较大。在这种理论与现实的变换影响下，公务员行为失范成为必然。究其原因，现行的不完善、不健全的行政伦理制度是导致公务员行为失范的本质原因。

（一）行政伦理制度内容不够完善，规范体系不够健全

自改革开放，我国便针对约束行政人员行为相继出台了多个行政伦理方面的规范性文件。如，1993年，国务院颁发《国家公务员暂行条例》，并制定出与之相适宜的暂行办法与规定，在这些条例、规定中大都是对行政人员及其相关问题而制定的专项规定，而对于一些地方性政府所出台的行为规范而言，其适用范围则更为受限。［2］在这类规范性文件中，虽具备具体切实的可操作性，但整体内容零散独立，相互间缺乏足够的协调性。截止至今，对公务员最具约束力，且最为完善的行政伦理制度性规范性文件应为2006年颁布的《中华人民共和国公务员法》，此法规从权利、责任、义务、考核、培训、录用、聘任、职务升降、奖惩等对公务员及其行为作了全面详尽且系统化的规定。然而就法律规范而言，该规定缺乏确切的量化指标，整体较为模糊不清。因此，在对公务员这一行政群体的管理上，缺乏具体清晰、统一完备且具备极强可操作性的行政行为行动指南，这就使得各级公务员在行政管理过程中随意性强，缺乏现实性、约束性指导，这也是导致公务员行为失范的重要原因之一。

（二）现行的行政伦理制度执行力不足

自《中华人民共和国公务员法》实施以来，相继对我国公务员及其行政行为作出了理论性规定，大体上能够满足对公务员行政行为的规范、引导、监管及控制。但在具体的实施操作过程中，受到历史遗留因素及环境因素的制约，当前的法律法规存在不同程度上的执行偏差，具体表现在公务员考试及招录过程中各单位主观意识浓重，没有将职务升降机制真正落实，公务员考核浮于表面、流于形式，导致公务员缺乏强烈的服务意识及规范化的行政执行力。在对各级公务员行为失范后的收益风险评估核算中发现，其收益远超过风险，这也导致当前的公务员不顾职业道德与职业规范要求，敢于铤而走险获取最大利益，这也是公务员行为失范问题的关键性因素所在。

（三）考核、奖惩机制不够健全

《公务员法》中虽然对公务员做出了规定性的考核、奖惩机制，但其中却包含多种不完善的考核、奖惩体制设计。例如，在公务员的考核上，应对公务员的及其行为的德、能、勤、绩、廉进行综合考核，尤其是对工作实绩进行着重考核。该规定定会在很大程度上促进公务员对行政行为及对行政效率的严格追求，但是也容易导致在考核过程中出现将绩补廉的现象。另外，其奖惩机制也未能有效满足现今社会的发展需求，如对工作成绩、贡献突出的公务员给予精神和物质相结合的奖励方式，但实际以精神奖励方式为主，这必然会影响公务员行政积极性，阻碍其职业素质及职业规范行为的提升。由此可见，现行的行政规范中缺乏完善的激励机制，这也成为公务员行为失范的又一诱因。

三、健全行政伦理制度，有效预防、制止公务员行为失范

（一）加强伦理法制建设，完善行政伦理内容体系

伦理法制建设即将行政伦理、道德提升至法律层面，建立健全道德立法，形成法制与德治协调统一的行政治理模式，将法律权威完善于道德自律之中，增强行政伦理的可操作性及实效性。另外，对现有的《公务员法》应完善其责任机制，进一步明确公务员责任与权利，使权责更加分明，体系更加完备。结合公务员行政群体特征，所施行的行政伦理制度应能对其行为规范作为细致统一的要求，同时兼顾公务员个体职位特点，形成共性中带有差异性的规定，使行政伦理制度在共性中彰显个性特色，使其更加符合不同岗位特点的公务员需求。［3］但是需要明确的是，各部门的差异性必须建立的简明、协调之上，而要契合这一点，就必须建立相应完备协调的行政伦理制度，结合上述的伦理法制建设，将公务员的行政权责、行政道德做出确切的界定，这也是预防制止公务员行为失范的基础和前提所在。

（二）健全行政伦理制度建设，构建完备的行政伦理制度体系

公共伦理学中对公务员伦理道德建设作出了明确的认知，其中认为公务员道德建设应以健全行政伦理制度为其根本出路，因为德治如同法治一般，若不是作为制度性安排，而一味遵循工具理性，或被视为工具的话，那么德治将失去社会治理价值，更无法成为其伦理治理的特征。因此，只有对德治进行制度化建设，才能将其转化为持续稳定的治理方式。实际工作中，可以利用以下方法将德治深化为制度，例如，构建行政伦理补偿机制，尤为加强物质利益补偿；另外，对于不遵守、不履行行政道德规范的行为予以严厉惩罚。［4］只有从制度上对伦理道德进行约束，强化奖惩机制，才能更为有效的促使公务员在行政活动中做出源自内心，符合德治伦理的行为，因此，在行政伦理制度建设中应融入德治建设，使该行政伦理制度更加完备系统。

（三）健全伦理监督机制，强化行政伦理制度的执行监控力度

行政伦理体制在对公务员行为进行约束时属于软性约束，因此，要想进一步健全行政伦理体制，必须加强外部硬性制约，从外在监督增强实效作用的发挥。外在的道德监督可分为两种，第一，利用如纪委的法律监督部门，裁定公务员行为的合理合法性，通过奖惩机制监督其行为并作出适当反馈；第二，公众在对公务员行为的监督过程中对其行为作出行政道德评价，并加以监督，再利用社会舆论，对其行为进行谴责或表扬，使公务员在公众的监督下调动起其道德良心和荣誉感，在公务员这一主体中建立起正确的价值取向，及外部伦理监督机制，强化其外在行政监督，约束其内在行政行为。

四、结语

总体而言，我国的行政伦理制度研究仍在不断的完善之中，在其制度的健全完善过程中，作为人民公仆的公务员，用坚定其自身应有的伦理道德意识，在实践中完善道德体制，并进行进一步的深化。另外，新时期，在我国社会转型及政府职能转变的背景下，自由不断完善尝试和完善行政伦理制度，才能对公务员行为起到更加实质性的约束作用，为和谐社会的发展提供更加完备的理论支撑和价值导向。

［1］黄小梅.公务员行政伦理建设困境及对策研究［J］.辽宁行政学院学报，2014，（6）.

［2］张哲.中国公务员的行政伦理困境及原因综述［J］.社科纵横（新理论版），2008，（4）.

［3］陈秀珍.中国公务员行政伦理失范问题研究综述［J］.怀化学院学报，2008，（1）.

［4］郭治楠.当代中国公务员行政伦理失范原因及对策［J］.赤峰学院学报（汉文哲学社会科学版），2013，（2）.