对流域生态补偿内涵的法律思考

王 鑫 张忠潮 高 琪

（西北农林科技大学 人文学院，陕西 杨凌712100）

在我国水资源日益短缺、水污染积重难返、涉水灾害和跨界纠纷此起彼伏的严峻背景下，流域生态补偿作为一项有效保护流域生态环境的经济激励手段受到长期的关注与研究。目前，尽管理论界在流域生态补偿领域已经形成了一定的研究成果，但对流域生态补偿的概念与内涵仍然存在分歧，导致流域生态补偿的内涵出现了泛化与混淆的问题，同时也阻碍了流域生态补偿的理论发展与制度构建。

一、流域生态补偿内涵的分歧

当前理论界对流域生态补偿的内涵仍然存在分歧，主要表现在以下两个方面：一是赔偿能否纳入补偿机制，二是我国的流域生态补偿是否等同于国外的生态服务付费（Payment for Environmental Services或Payment for Ecological Services，简称PES）。理论界对这两个问题存在不同的理解，许多学者持肯定态度，举例如下。

首先，将赔偿纳入补偿机制也就是将污染者付费或损害者付费作为流域生态补偿含义之一的研究并不鲜见。比如有学者总结指出“流域生态补偿应包括三个层次的含义，一是对流域内因保护流域生态环境而遭受损失、投入保护成本以及丧失发展机会的地方和人们给予经济、政策等方面的补偿；二是对因流域水污染而造成损害的地方和人们给予赔偿；三是对因流域内及跨流域调水、取水的水源所在方的人们为保护和提供水源所做出的牺牲给予补偿。”［1］（P80）该表述正是将赔偿作为第二层含义纳入补偿之中。也有研究者认为“生态补偿应包括损害者付费赔偿和受益者补偿两个方面，既包括外部不经济性内部化，也包括外部经济性内部化。”［2］（P6）该研究直接将“损害者付费赔偿”纳入补偿之中。还有学者具体指出“流域生态补偿在补偿类型上可以分为两类：（1）上游地区的污染物排放量超过排污限制总量，对下游地区的水环境造成污染，上游地区应该对下游地区进行赔偿，称为污染赔偿；（2）为了保护下游地区的水源区等具有特定用水功能的区域，上游地区实施了特殊的水生态环境保护措施，付出了额外成本或限制了区域经济社会发展，下游地区应该对上游地区进行补偿，称为保护补偿。”［3］（P14）该研究也将“污染赔偿”纳入补偿之中。总之，这些研究都倾向于将污染者或损害者的赔偿性付费纳入流域生态补偿的含义中来。

其次，将我国的流域生态补偿等同于国外的生态服务付费也就是PES的研究也有许多。比如有学者认为“生态补偿在国际上通用的是生态服务付费（Payment for Environmental Services）或生态效益付费（Payment for Environmental Benefit），目前世界各国纷纷开展了相关的实践和探索，在欧洲、美洲、亚洲、非洲等国家都涌现了许多典型的流域生态补偿的模式。”［4］（P14）该论述直接将国外的类似实践称为流域生态补偿，也就是默认我国的流域生态补偿与国外的PES是一样的。也有研究者提到“生态补偿（ecological compensation）引起了国际社会的广泛关注。国内学者称其为生态补偿，国际上一般称其为环境/生态服务付费（payments for environmental/ecological services）。鉴于生态补偿和环境/生态服务付费为了实现相同的目的，采用相似的手段，为论述方便，本文统一称其为生态补偿。”［5］（P101）该论述直接将国内外的类似实践统称为生态补偿。还有学者指出生态补偿“核心理念与国际上20世纪70年代开始的基于市场方式进行生态环境保护的做法一致，都是引入经济激励的手段保护生态环境，只不过叫法有所差异，即环境服务的付费（Payment for Environmental Services）或生态系统服务付费（Payment for Ecosystem Services），简称PES。”［6］（P185）该研究认为流域生态补偿与生态服务付费只是叫法不同而已，做法是一致的。可见这些研究都在不同程度上倾向于将我国的流域生态补偿等同于国外的生态服务付费。

二、对流域生态补偿内涵分歧的分析

通过以上介绍，可以发现当前理论界对流域生态补偿的内涵是存在分歧的，其中将赔偿纳入补偿机制以及将我国的流域生态补偿等同于国外的生态服务付费的理解方式是不合理的，具体原因分析如下。

（一）赔偿与补偿

将赔偿纳入补偿机制，实质上是未能严格区分正外部性与负外部性，这在很大程度上导致了流域生态补偿内涵的泛化与混淆。

一方面，赔偿与补偿具有本质上的差异，不能随便混淆。赔偿是流域生态环境污染者或损害者基于其侵权损害责任而必须承担的强制性义务，赔偿性付费是赔偿责任主体为自己的污染损害行为买单，其所针对的是负外部性的内部化；而补偿是流域生态效益受益者在合法利用自然资源的情况下对生态建设成本的公平分担，补偿性付费是受益者为了流域生态效益的增加与保持而支付的，其所针对的是正外部性的内部化。同时，赔偿机制遵循“污染者付费，损害者赔偿”的原则，往往是在生态环境已经受到污染与破坏的情况下去追究责任而实施的末端治理；而补偿机制遵循“保护者获益，受益者补偿”的原则，补偿不一定发生于获益之后，也可以是补偿关系的主体双方对特定的生态产品与服务进行约定而由生态保护者通过生态保护建设进行提供的源头治理。虽然在流域生态破坏与环境污染问题的解决上，流域生态补偿确实能够发挥积极作用，但其运作机理与赔偿是截然不同的。因为受益者不是污染损害责任主体，受益者支付费用的目的并不是为自己的污染行为买单，而是为了帮助上游治理流域生态环境，从而保证下游的流域生态效益得以保持和增加，这是必须要理清的关键问题。

另一方面，针对负外部性问题的矫正，我国在以往的环境污染治理方面已经建立了较为完整的政策体系，基本体现了“谁开发谁保护，谁污染谁治理”的原则。如果再将赔偿纳入补偿机制，这就人为地扩大了生态补偿的范围，而且势必引起生态补偿与上述环境政策的冲突和重叠，政策的执行也会发生混乱。由此可见，将赔偿纳入补偿机制是不可取的，赔偿与补偿应该有各自独立的政策法规体系。

（二）流域生态补偿与生态服务付费

将我国的流域生态补偿等同于国外的生态服务付费（即PES），实质上是未能认清两者在内涵与社会经济条件上的差异，这使得两者的内涵被混淆。不可否认，流域生态补偿与生态服务付费在基本的运作机理上确实存在一致性，但两者绝对不是等同的。一方面，流域生态补偿与生态服务付费的侧重点与主要功能是不同的。流域生态补偿强调生态受益者对生态保护者所付出的代价进行合理回报，从而实现生态建设成本的共同分担与生态效益的共同享用，其主要功能是保证生态保护者的投入获得有效回报，以激励生态保护者继续从事生态建设与保护；而生态服务付费强调生态服务购买者与提供者之间通过契约形式对生态服务这一特定商品达成公平自愿的交易，购买者获得明确具体的生态服务，而提供者获得约定报酬，其主要功能是保证生态服务这一商品的市场交易，来促使正外部性内部化。另一方面，流域生态补偿与生态服务付费两者所处的社会经济条件也是有很大差别的。流域生态补偿是在我国由计划经济体制向市场经济体制转型的过程中所出现的环境经济手段，其所运作的环境是政府对资源配置的干预和尚未完全成熟的市场经济条件；而生态服务付费则是在市场经济条件十分成熟且相关制度与理念高度配套的社会经济条件下发挥作用的。

总之，虽然流域生态补偿与生态服务付费都是通过一定的经济激励手段来促进环境的改善，但二者所针对的主要矛盾不同且分别处于市场经济发展的不同阶段，所以不能同一而论。

三、流域生态补偿内涵的应然

（一）从流域生态补偿的提出分析流域生态补偿内涵的应然

生态补偿一词，源于生态学中的自然生态补偿的概念和生态平衡思想，指的是自然生态系统对由于社会、经济活动所造成的生态环境破坏所起到的缓冲和补偿作用。［7］（P55－56）流域生态补偿的生态学含义指的也是流域生态系统本身对外部的冲击与干扰所起到的动态平衡和自我修复功能。但是当生态系统在遭到人类的破坏很难自身恢复时，人类应该有所补偿，使生态系统在人类的投入下能够恢复良性运转，［8］（P79）于是流域生态补偿逐渐演变成为人类维持流域生态系统平衡的环境保护手段。而在人类保护和治理流域生态环境的过程中，产生了错综复杂的利益关系，需要法律来进行调整，通过法律制度，赋予流域生态补偿一定的法律效力，形成了流域生态补偿制度，从而使流域生态补偿获得了法律内涵。

对于流域生态补偿的法律内涵，虽然理论界尚未达成共识，但是曹明德对生态补偿制度的界定很有代表性，认为“生态补偿制度是自然资源有偿使用制度的重要内容之一，而自然资源有偿使用制度是指自然资源使用人或生态受益人在合法利用自然资源过程中，对自然资源所有权人或对生态保护付出代价者支付相应费用的法律制度”。［9］（P41）这一界定指明了我国目前生态法律制度中的生态补偿的概念，也明晰了生态补偿和赔偿的区别。也就是说生态补偿是生态受益人在合法利用自然资源的过程中向生态保护者支付费用，这种付费与污染损害赔偿是不同的。通过以上分析，可以发现，流域生态补偿强调由流域生态系统服务功能的受益者向流域生态系统服务功能的提供者支付费用，不包括污染损害者的赔偿性付费。

（二）从国外的类似实践分析流域生态补偿内涵的应然

国外很多地方开展了广泛的与我国的流域生态补偿相类似的实践，但这些类似实践通常被称为生态服务付费（Payment for Environmental Services）或生态效益付费（Payment for Environmental Benefit）。国外的类似实践与我国的流域生态补偿在基本的运作机理上是一致的，都是通过一定的经济激励手段来促进流域环境的改善，但在具体操作方式与社会环境上存有很大差异。

以美国纽约市的清洁供水交易为例，为了保证饮用水水质，纽约市投资购买了上游Catskills流域的生态环境服务，通过对用水户征收附加税、发行纽约市公债及信托基金等方式筹集资金，支付给上游地区的环境保护主体，以激励他们采取有利于流域环境保护的友好型土地利用方式和生产方式，从而改善Catskills流域的水质。［10］（P37）纽约的这种生态服务付费是通过资金的横向转移来直接实现了购买者与提供者之间的生态服务交易，而且上下游之间事先对生态服务交易的主体、内容、方式等进行了明确具体的约定。这种操作方式显然不同于我国的流域生态补偿。再以哥斯达黎加水电公司的环境服务付费项目为例，为使水电站获得稳定水流，保证水电公司的正常生产，Energia Global水电公司按照每公顷土地18美元的标准向国家林业基金提交资金，国家政府基金则在此基础上按每公顷土地另外添加30美元，以现金的形势支付给上游的私有土地主，同时要求这些私有土地主必须同意将他们的土地用于造林、从事可持续林业生产或保护有林地。［11］（P16）哥斯达黎加的这种生态服务付费是通过国家基金的方式对流域上游保护森林的主体进行付费，以市场为依托开发建立环境服务市场，使环境服务提供者获得了有效回报与经济激励。这种林地私有的产权安排与较为发达的市场条件与我国的现实国情也是存在差异的。

总之，国外的类似实践与我国的流域生态补偿在具体运作方式与社会经济条件等方面存在很多不同之处，尤其是在生态服务的市场交易方面，我国的各项条件尚不成熟。所以，在流域生态补偿内涵的界定上，要与生态服务付费进行区分。

（三）从历史任务角度分析流域生态补偿内涵的应然

任何一种制度的设计与安排都与特定的社会经济条件紧密相关，流域生态补偿制度的提出与实践也是我国特定社会经济条件的产物。当前我国正处于由计划经济向市场经济转型的历史时期，经济转型过程最为明显的特征就是市场的不完善，具体表现为经济自由的不足、价格体系的缺失、交易行为的受限以及配套制度的滞后等方面。［12］（P58－59）在这样不够完善的市场经济条件下，流域生态服务交易既具备了可能性又面临诸多困境。由于经济转型过程中仍然存在政府对资源配置与交易行为的干预以及对部分产品和要素价格的管制，加之法律体制、金融体制、税收体制和宏观管理体制等配套制度大多滞后于市场的发展，因为原有的制度在经济转型的过程中不再适应现实需求，而新的制度建立起来又需要一定时间，导致中间出现了制度真空的状态，这都使得流域生态服务交易很难实现。这样一来，流域生态保护者为流域生态环境的保护与改善投入了成本，而流域生态服务的价值却难以在交易中得到实现，从而出现了流域生态保护者利益落空的局面，这就会打击人们保护流域生态环境的积极性。所以为了保证流域生态环境的可持续发展，就必须尽快扭转生态保护者利益落空的局势，通过一种临时安排来弥补制度的空缺，于是流域生态补偿制度应运而生。

由此可以发现，流域生态补偿制度的历史任务正是在我国经济体制转型期间尤其是在制度出现空缺的时段通过一种临时的经济激励手段来替代尚未建立的新制度对流域生态服务交易进行保障，至少保证生态保护者的投入获得有效回报，以激励生态保护者继续从事生态保护建设。实际上，经济转型的过程是一个市场经济体系从无到有、从不完善到完善的过程，转型期间内市场的缺失和不完善必然会要求不同于成熟市场经济国家的制度安排来组织资源。［13］（P102）所以，不同于市场经济高度发达的国家所采用的生态服务付费制度，我国在当前市场不完善的条件下采用流域生态补偿制度是有其必然性的。总之，通过分析流域生态补偿制度的历史任务，可以得出，流域生态补偿制度具有临时性与阶段性的特征，随着市场经济体制的不断完善，流域生态补偿会逐渐过渡或转化成为与生态服务付费相接近的制度安排。但在当前我国经济体制转型的背景下，基于不同的历史任务，流域生态补偿的内涵也必然是不同于生态服务付费的。

四、结论与讨论

综上所述，流域生态补偿是调整流域生态受益者与保护者之间利益分配的法律制度，它遵循一定的市场规律，通过流域生态受益者对生态保护者给予资金、技术、实物、政策优惠等各种形式的补偿，来激励生态保护者继续从事生态建设与保护，从而实现流域内经济、社会、生态的可持续发展。基于以上目的与价值追求，在对流域生态补偿的内涵进行界定时应当明确以下几点：（1）流域生态补偿的内涵中不包括污染者与损害者的赔偿性付费，而仅限于生态受益者对生态保护与建设成本的公平分担。（2）流域生态补偿与国外的生态服务付费在内涵上是不同的，两者有着不同的目的与功能，不能同一而论。（3）流域生态补偿内涵的独特性与我国当前所处的特定的社会经济条件相关，流域生态补偿在我国经济体制转型的过程中临时填补了制度的空缺，具有阶段性特征。（4）流域生态补偿的基本原则在于生态受益者要对生态保护者进行补偿，从而保证生态保护者的投入获得有效回报，以激励生态保护者继续从事生态建设与保护。该原则体现的是流域生态利益的公平分配，有利于实现环境正义与可持续发展。

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