新制度主义理论视角下的中国现代大学变革研究*

陈刚华，齐 颖

(华中师范大学 公共管理学院 外国语学院，湖北 武汉430079)

大学制度是大学管理与运行的规则体系。现代大学制度，指的是大学这种社会机构为了担负起社会分工所赋予的人才培养的社会使命而表现出来的较为稳定的规范，这种规范的作用在于引导有关各方的行为，实现预期的组织目的。［1］目前，“现代大学制度”的提法在学术界尚有一定的争议。比如，一种观点认为:伴随着我国高等教育规模的飞速发展，建设一个什么样的学校和怎么建设的问题开始引起人们的关注，而这有赖于现代大学制度的确立;另一种观点认为:现代大学制度是我们从现代企业制度移植过来的，在国外并没有对应的词句，因此概念不确切［2］。

一、现代大学制度的特点

纵观现代大学制度的演进历程，学术自由与大学自治始终成为贯穿整个制度建构的全部过程。“学术自由”主要起到调节大学组织内部关系的作用，它是构建大学制度过程中的内在制度。而“大学自治”则主要是抵御来自大学外部的压力，它是构建现代大学制度过程中的外在制度。任何国家大学制度的建构都是由这两种制度组成，内在的制度成为外在制度的基础，如果缺少了内在的制度，那么外在的制度将无法进行有效的运行。进一步来讲，如果内在制度完全缺失的话，那么外在制度的建立将无法提升大学的自主性。所以，我国建立现代大学制度的当务之急就是要培育以学术自由精神为核心的内在制度。

现代的大学制度主要是围绕两个主要的问题来进行的:一是高度社会化的大学组织如何与社会保持好平衡关系;二是在大学与社会关系日益复杂化的今天，大学自身如何保持持续、有效、健康的发展。从大学的基本制度内涵来看，现代大学是把学术自由、大学自治以及与社会各方面之间的关系视为自身发展的核心。以遵守和体现学术自治、学术自由以及学术责任等作为基本原则，涵盖了大学与政府、大学与社会、大学与大学之间所有的关系准则，体现出了大学所特有的精神特质和大学自身活动的行为规则。大学作为一个具有独立行为的法人实体，它包含了自我发展、自我约束等各项基本的运行机制等内容，这些内容很好的体现在了现代大学的根本制度、一般制度和具体的各项制度之中。但是现代大学制度又包含着两个似乎对立的方面:一方面在要求大学具有更高的自主性的同时，另一方面又要求大学承担更多的社会责任。总体而言，建构现代大学的制度的核心就是要处理好大学与社会两者之间的关系，在加大大学自身的自主性与社会干预两者间找到一条均衡发展的道路，这才是现代大学制度建立的关键所在。

1.学术自由

学术性是大学最本质的特性。衡量一所大学的办学能力，主要是看它学术水平的高低。教授治学，就是指要强化教授在学校治学中的作用，从根本上认识到教授才是一所大学学术水平的灵魂。具体来说就是要强化大学的学术权威，营造一种宽松自由的学术环境;提高学术水平，保证大学学术性的本质能够得到充分的保障。我们深知，学术性是对大学认知最根本的视角，而学术批判则是学术发展最根本的保证，只有通过学术思维的不断碰撞，才能产生出更多更新的学术成果。因此，“学术自治、教授治校”已成为大学不变的制度内涵。以前我们对于以上两点，由于受到政治因素的影响，不能够有正确的认识。“学术自由”简化为调节大学组织内部关系的作用，而“大学自治”的功能只限于为了防止外界对于大学的干扰。现今，我们深刻地认识到“学术自治与教授治校”是处理大学与社会之间关系应该遵循的最根本的原则。只有保证了大学自治，才可能为大学创造一个自由的空间，所以，大学自治是学术自由的最根本的前提条件，是大学一以贯之的传统理念。［3］再者，宽容的社会氛围是学术自由实现的重要条件，宽容作为一种社会心理氛围对学术活动具有特别重要的意义。因为学术活动是探索未知真理，故常常处于已知与未知的边界上，每一个真理的求得都是在千百次失败的基础上达成的。因此，若没有社会对失败的宽容，学者勇于开拓的创新精神便会窒息，从而影响学术的自由正常发展。

2.大学自治

大学自治作为高等教育体制的基本制度，其内涵是大学作为一个独立性质的法人团体，它有权独立自主地治理学校，自主地处理学校内部的一切相关事务，也能够自主地选择与外部交流的方式。其最本质的核心是学校可以自主地配置自己所拥有的资源，为社会提供高质量的教育服务，作为大学生存与发展最本质的根本。现代大学的一个最大的共同特征就是它不以营利为目的，非营利性大学是现代大学的基本特质。而这里所谈到的非营利性，并不是大学作为一个组织它不能够存在利润，而是指大学作为一个非营利性的机构，它所得到的利润，不能以任何的名义或实质性的方式归组织所有人所有。换句话说，也就是大学所得到的利润是不能以任何的名义来进行分配给组织的所有人私有，而只能用到大学发展的相关活动中去。

然而，现代意义上的大学自治的涵义也绝不仅限于此，它要求大学走出“象牙塔”。首先，现代大学需要根据社会经济的发展，自主地设置专业、课程，提高教学质量，将学生视为自己的顾客和合作者，尊重学生的选择，为学生提供有效的高等教育服务;其次，现代大学还需要自主地选择学术方向、研究重点;再次，现代大学还可以将原创知识转化为适用知识，如专利技术，提供给社会。当然，这些都需要在大学自主的情况下，而不能由政府强加来实现。［1］PP77-78

3.教授治校

教授治校就是充分调动和发挥教授在教学、学术研究和管理中的积极性，真正使教授在学校的教学和科学研究中起到主导性的作用，在学校的管理中，也要积极向教授授权，使他们能够真正融入到整个学校的管理中来，使他们产生一种真正的主人翁认同意识。简单而言，教授治校的本质是要在依法治校的基础上，学术内行对大学进行民主管理的一种制度形式。这一制度形式最为关键的是如何恰当地划分学术权利和行政权利。

随着现代科学技术的不断发展，大学的学科门类更加的专业化和复杂化，业外人士对于大学的管理越来越不现实，特别是当涉及到教师的聘用、考核以及学术成果的鉴定时，这些本质就是如何建构大学学术评价制度的问题，这也是大学管理的关键。于是象教授评议会、学术委员会这样的机构就成为了大学内部管理的一种重要的组成部分。凡是有关学校教育教学方面的重大事项，如专业设置、招生计划、培养方案、教师聘任、业绩考核、职称评审、课题立项、学位授予、奖项评定、工资报酬，等等，均由教授会及其专门机构研究确定，报校长批准。大学要真正做到，崇尚学术自由、倡导独立思考的学术氛围，保护自由的思想，积极鼓励学术批评，能够尊重和包容不同学术流派和学者。校长不能干涉教授的学术自由，打击持不同声音的学术观点，更不能因学术观点之不同而解雇教授。

4.以人为本

现代大学教育制度首先要求以人为本。在学习中首先要以学生为本，重视学生的个性发展，同时也要为学生的全面发展及未来发展建立起科学的教学体系;在教学科研中，要以教师为本，各部门要积极配合，从根本上树立为教师服务的意识，各项优惠政策也要向教师倾斜。并且在分配制度上也要实行按岗位分配、按任务分配、按业绩分配、按贡献分配的新型激励机制。通过校务公开、程序公正、决策公开化、干部监督化的民主管理机制，完善法人治理结构，规范法人的权责，将行政管理与学术治理有机协调。只有这样才能使学校真正留得住人才，人才也才会充分发挥自己的能效，使教与学共同成长，促进大学向更高层次发展。

二、我国大学制度的“行政化”

我国大学“行政化”现象及其伴生的各种危害，都是我国教育行政管理体制存在严重缺陷的外化与集中体现。大学“去行政化”之所以成为当前全国两会代表委员热议的焦点，一些深知现行高等教育弊病但又极力希望维持大学校长行政级别的知名人士，之所以成为了网民“众矢之的”，绝不是因为我们的现行高等教育体制机制无比优越。恰恰相反，正因为大学“行政化”已经暴露出许多弊端和“缺陷”，才酿成了当代中国大学教育的落后和被动挨骂局面。［6］就目前我国大学权力结构来看，基本上是遵循行政权力为主导的模式。《高等教育法》明确规定:国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。不难看出，这一规定已从法律上确立了行政权力在大学中的合法性。然而，大学学术权力遭到不断弱化，但行政权力却得到不断的加强的局面，从根本上来讲是有悖于“学术独立”的科学精神本质。从一定范畴上来看，虽然行政权力和学术权力有着各自的存在合理性和缺陷，但就目前我国现行的管理权力的运行状况分析，强化大学运行的学术权力，遵循大学作为学术组织的本质特性，仍是建立我国现代大学一般制度的核心问题。［5］我国高校之所以行政化严重的原因是由当初办大学的根本目的所决定的。最初建立大学的目的就是要让高校为社会服务，而学术的自由性就从根本上被弱化。要实现大学为社会服务的初衷，最简单便捷的方式就是高校的行政化，于是就有了《高等教育法》中所规定的，将高校的设置、招生、教学、人才培养、学位授予等权力统统都赋予给了政府或者教育行政部门。

以下具体来分析中国高等教育统得过多过死的原因。大致可以从以下三个方面来进行:

首先，在宏观层面上。由于高度集中的计划经济体制，政府对于高等教育管理主要表现为，集举办、投资、管理和办学为一体，渗透在整个高等教育的每个环节。政府把教育资源按计划分配给大学，大学按政府的计划培养学生，再按政府计划把学生分配到社会各个部门。政府用计划经济的办学理念，自上而下地作决策，管理着高校，学校没有自主办学的权力和独立作决策的权力。由于对大学统得过多过死，长期包办，大学缺乏和丧失了自主办学的活力和动力，形成了“千校一面”的局面。

其次，在中观层面上。由于各大学分别隶属于不同的行政机构，他们只和自己所直接隶属的行政部门发生人事与教育关系。不同隶属关系的大学之间，很少发生关系，他们各自行成不同的封闭割裂的小社会。各种类别的大学之间也很少进行正常的学术交流活动，甚至大学与社会之间也基本处于一种脱节的状态，没有广泛的接触与交流。

再次，在微观层面上。大学的行政组织具有非常明显的等级制度特性，它的内部呈现出非常强烈的科层制的特点。这种组织特性，在计划经济时代曾经起到过非常积极的作用。但是，随着市场经济和全球化的不断发展，这样的行政结构却大大阻碍了现代大学的管理与运行。例如，从大学权力阶层方面来看，除了大学应有的一般行政科层组织以外，大学本身也具有了不同的行政级别，比如，部级、副部级、厅级等等。从编制结构方面来看，大学参照政府及社会机构的建构方式和功能特性来设置自身的机构，从而形成了“大而全”和“小而全”的小社会，呈现出典型的具有中国特色的“单位”特征。原华中师范大学资深教授章开沅认为:官僚化带来的问题包括，等级观念很强，贫富差距扩大。位置高的不仅待遇高，很多资源好处都往高处汇集。特别是层次低一点的学校，申请项目资金非常难。因为官本位，出现很多非学术因素，不仅是年轻人，年长者、教授也达不到公平。有些教授有钱有势，拉到几个项目就挥金如土;有些教授在孤独清贫的状态下挣扎。［4］

我们不容置否，高校行政化，长久以来也确实为我国的高等教育的发展、人才培养做出过巨大的贡献。但是今天，却成为了高等教育进一步发展的重要制约因素。虽然政府对于高等教育的管理一直以来是我国的一种传统，但正是由于这种政事不分、责权相背、封闭僵化的方式，既增加了政府管理的难度也不利于大学本身的良性发展。因此，到了1993 年中国政府就颁发了《中国教育改革和发展纲要》，其中明确的提出了:要“逐步建立政府宏观管理，学校面向社会依法自主办学的体制”;“政府要转变职能，由对学校的直接行政管理，转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段，进行宏观管理”。然而，要建立真正意义上的现代大学制度，就是要明确大学的承办者、管理者、办学者之间的权力和责任关系。

三、新制度主义视角下的现代大学制度改革

从制度变迁的角度，运用治理理论的分析框架，从现代大学制度的宏观层面提出了构设变革大学与政府、大学与社会、大学与市场的和谐关系，建立新型的良性互动、有机协调、有效制衡的大学治理模式。［7］本论文试图从制度的一般含义和新制度经济学中的制度分析入手，来分析制度、大学制度和现代大学制度的内涵，在分析现代大学的根本特性的基础上，对现代大学制度进行分层次界定和分析，探讨现代大学制度根本制度、具体制度、一般制度等三个层次及其相互关系。并试图提出建构我国现代大学制度三个层次的基本思路。

1.中国现代大学制度要解决的几个关系

现代大学制度的核心是在政府的宏观调控下，大学面向社会，依法自主办学，实行民主管理。建立现代大学制度就是要全面理解和把握大学作为法人实体和办学主体所应具有的权力和责任，处理好几种关系。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》教育改革与制度创新战略专题组组长、中国教育学会常务副会长谈松华2010 年3 月2 日在教育部发布会上表示，建立现代大学制度首先要处理好大学和政府的关系，提出了要实行政校分开、管办分离这一原则。因为现代大学制度是建立在依法确定政府和大学关系这个前提之下，实行政校分开、管办分离这样一个原则。这个原则是处理大学和政府关系的一个基本原则，也是在这个原则下来确保大学办学自主权。

2.中国现代大学制度的核心——“去行政化”

要使中国的大学真正做到“去行政化”，增强其活力，关键就在于要改革政府包揽一切的办学体制，建立现代大学制度。现代大学制度安排的主要框架是，政府出资，校长治校，教授治教(学)，职员治事;其基本特征是大学自治、学术自由、学术本位。大学“去行政化”改革不是在大学取消行政管理，而是要加强科学管理，更好地服务大学发展。章开沅教授认为，现在的大学变成了一座围墙，这围墙就是一个体制。这体制很可怕，也很奇怪，过去学校是清水衙门，现在不完全是了。好一点的高校，特别是985、211，就是航母舰队。体制是座金字塔，爬到塔尖就有享不尽的福。但那也是少数人在享福，青年教职工被压榨，用各种东西来管制他们，逼他们出成果。目前大学的体制需要改变。比如官本位，现在叫“去行政化”，这讲法不太科学，大学不能没有行政。严格来讲是去官僚化，那样比较准确。行政不是取消，是要加强，提升层次、科学管理，这是我们的软肋。［4］

大学“行政化”现象具体体现在大学和政府的关系以及大学内部学术权力和行政权力的关系两个方面。“去行政化”需要政府和大学两个方面共同努力。政校分开，首先就是要划清政府与高校各自的边界与权责。政府的责任是向高校进行资金支持，而大学的责任是培养合格的人才。政府的责任在于根据经济与社会的发展需要，制定出高等教育长远的战略与规划;为高校的发展筹集相应的办学资金，通过适当的方式分配给大学，并及时监督资金的使用情况。同时，政府还应该应用经济手段，推进教育公平。然而政府不能直接使用行政命令对学校进行管理，而只需要做好宏观调控与组织协调工作，学校具体的事务，由学校自行处理，彻底废除政府与学校之间的行政隶属关系，把公立学校从教育行政部门的下属组织关系中解放出来。可是，要使大学的去行政化能够成功，大学从教育行政部门的下属关系中得予解脱，仅仅依靠教育部门的努力是没有办法能够完成的，还必须将大学自治作为国家政府体制改革的一部分，共同配套来进行，必须以法律的形式将学术与行政的关系界定清楚。［8］

政府对大学的过度影响使大学不断地失去自主权。但随着历史的发展，政府与大学之间的依赖关系与促进关系都在加强，已有越来越多的政府朝着与大学合作的方向发展，各国政府对大学的职能都表现出有限的趋同，政府对大学自治权的限制也趋于适度，其对大学的控制由直接干预转变为宏观管理与间接干预。［9］目前，在学校与政府的关系方面，政府对大学的管理正在从微观向宏观、从直接向间接、从过程管理向目标管理转变的重要时期，大学制度设计必须认真把握这一新的特点。

四、建设有中国特色的现代大学制度

现代大学制度的建立针对我国现行的高等教育体制改革中存在的根本问题，认为现代大学制度的主旨是:举办者与办学者分离，大学应面向社会，独立依法办学——主要是要解决好“大学与政府的关系”、“大学与大学间的关系”、“大学自身的管理问题”。［10］

现代大学制度体系在处理政府与大学的关系应重视三方面问题:一方面是限定政府权力，即通过立法或简政放权的途径实行对政府权力的限制;另一方面是改革政府的管理方式，建立新的管理运行机制，如采用依法管理方式而不是直接采用简单的行政命令方式对高等学校进行管理。最后是建立以中央与地方两极管理、以地方为主的管理体制。［12］在现代大学制度的构建中，必须使政府的职能在相应的法律框架中由权力控制型向有限责任型转变。具体而言，现代大学制度中政府角色应严格定位于:首先，政府不是所有大学的举办者，而只是公立大学的举办者;其次，政府只是所有大学的管理者;最后，政府不是大学的办学者，对公立大学不是，对社会力量举办的大学也不是。［11］解决大学自身发展定位问题和大学本身如何持续、有效、健康发展问题，则成为了我国现代大学具体制度建构的首要问题。大学具体制度建立应主要涵盖大学法人制度、组织制度、人事制度、教育和研究制度、学科制度、学术保障制度等的建立与实施，与学校的发展战略的制定与实施有着密切的联系。［5］P43学术性和市场性已成为现代大学制度建设的两个基本视角。其中，学术性是大学固有的，市场性是在近代产生的。因此，我国现代大学制度的创新应沿着这两个方向思考。当前需要积极探索的具体问题是:有效的学术管理机制、合理的双梯阶发展途径、充分的横向组织机构、新型的大学中间层次、适当的分类特色变化。［2］P55

然而，今日之大学，正在成为引领社会经济转型最为重要的一部分，也正是大学发挥其能量之最好时期。同时，高等教育也正处于这么一个充满挑战的时代，大学的发展思维应该有一个重大的转变。第一，要确立大学经营管理的思维;第二，需要在做好了教学、科研的基础上，主要是做好大学的第三项“社会服务”职能。随着社会的发展，高等教育业已成为政治与经济发展不可或缺的组成部分，同时，高等教育也日益从社会的边缘走向了社会经济、政治、科技和文化的中心，高等教育与社会的边界也日趋模糊。教育主动适应经济的发展应是大学发展的第一选择，大学只有主动为社会服务，才能使自己得到更加美好的生存与发展。

目前，我国现代大学制度探讨的最核心的问题就是在现有的社会条件下，解决好大学的自身发展与社会功能性之间即相互依赖又永恒矛盾冲突的关系。寻求通过价值妥协实现双方的价值共赢，既要维护大学自身发展的内在逻辑，无需无条件地迎合外部的需求或强制性的干预;又可以在社会发展的过程中，吸收自身发展所需的营养，使自身的发展能够得于茁壮成长，不断保持自身发展的活力和生机。

［1］杨望成，熊志翔. 现代大学制度的基本特征［J］.佛山科学技术学院学报(社会科学版).2004，(1):77.

［2］马陆亭.现代大学制度的创新方向［M］. 国家教育行政学院学报.2004，(3):55.

［3］焦贺丽，杨德广.我国现代大学制度构建过程中存在的问题反思- - 从西方大学制度的演进过程来看［J］.无锡商业职业技术学院学报.2009，(2):71 -72.

［4］朱柳笛，罗婷. 章开沅:请辞资深教授是“自我革命”［J］.新京报，2014 年3 月29 日.

［5］宋旭红.我国现代大学制度建构的三个层次［J］.辽宁教育研究.2004，(10):43.

［6］文明.我国大学“行政化”的三大成因［J］.学习月刊，2010，(10):37.

［7］何勇平.从统治到治理:走向现代大学制度之路［A］.高等教育国际论坛博士生分论坛论文集［C］.珠海，2004，11.

［8］郭文婧.高校去行政化解铃还须系铃人［J］.学习月刊，2010(9).

［9］李应招.论现代大学制度的建构［D］. 湖南师范大学硕士学位论文，2007 年5 月:44.

［10］袁贵仁.建立现代大学制度推进高等教育改革［J］.中国高等教育，2000(3).

［11］申素平.论我国高等教育体制改革中政府角色的转变［J］.高教探索，2000(4).

［12］张俊宗.我国现代大学制度的构建［M］. 北京:中国社会科学出版社，2004:272 -274.