新世纪以来我国公共危机管理研究综述

2014-08-15孙静

宜春学院学报 2014年5期

孙静

(1.中国科学技术大学科学传播研究与发展中心，安徽合肥 230026;2.安徽师范大学历史与社会学院，安徽芜湖 241002)

公共危机管理理论与实践的研究，兴起于西方，经过几十年的发展，目前已相对成熟，其研究范围也己从政治、自然灾害领域向经济与社会领域扩展。而我国公共危机管理的研究则起步较晚，在进入新世纪之前，其研究状况基本处于零散阶段，真正意义上的中国公共危机管理研究，兴起于21世纪。2001年发生在美国“9·11”事件，激起了了国内学者对公共危机管理的极大热情;2003年的“非典”事件，使得中国的公共危机管理研究真正开始“接地气”，其研究开始与转型期中国国情紧密结合;2007年《中国突发事件应急管理条例》的颁布施行，使得对公共危机管理的应对研究逐渐成为学术界的研究热点。本文拟对新世纪以来中国公共危机管理研究发展的三个阶段加以论述，以勾勒其发展的大体脉络与基本状况，并在此基础上分析近十五年来我国公共危机管理研究的成果、不足与展望。

一、发展三阶段及相关研究成果

(一)2003年以前:中国公共危机管理学科的创立与基础研究阶段

进入21世纪以来，随着全球化进程的加剧，国际公共危机事件呈明显上升趋势，特别是美国发生“9·11”事件后，国际上对公共危机管理的研究迅速集中到反恐怖主义的国家安全领域，这一变化同样也引起了我国学者的高度关注，开始对公共危机管理进行系统研究。这一阶段的研究主要集中在基础理论方面，尤其是对公共危机管理概念、公共危机的特点、类型划分与产生原因等方面的研究。

1.公共危机管理概念的界定。在整合国外学者观点的基础上，我国学者开始对公共危机管理概念进行界定。主要有以下几种观点:(1)公共危机管理是指涵盖整个危机性事件全过程的危机管理，包括事前、事中与事后应急管理。如张成福指出，“所谓危机管理是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防、处理和消弭危机”。［1］(2)公共危机管理的概念重心在于突发公共危机的应对层面。如杜宝贵等指出，区别于常态下的公共管理，人们把处理突发性公共事件的管理称之为公共危机管理或政府危机管理。［2］(3)公共危机管理的主体除政府外，还包括各类社会组织以及全体公众。杨冠琼认为，危机管理就是政府组织相关力量在监测、预警、干预或控制以及消解危机性事件的生成、演进与影响的过程中所采取的一系列方法和措施。［3］张小明也指出，公共危机的管理主体既包括政府部门、非政府部门，也包括企业等私人部门，甚至还可以将公民个人涵盖在内。［4］

2.公共危机的特性分析。在对各类危机进行分析的基础上，我国学者对危机的特性做了总结分析，认为目前我国各类危机主要表现为突发性、紧迫性、威胁性、公共性、政治性、复杂性、危害性、两面性及社会性等特点。马建珍认为，危机具有突发性、政治性、复杂性、危害性与紧急性五个方面的特征;［5］张成福指出，危机具有威胁性、不确定性、时间的有限性与危机的双重效果性，认为危机会带来各种损失，但危机也是机会和转机，危机可以促进制度的革新和环境的变革，有学者也将这一特性称为两面性;［1］李泽洲认为突发性公共事件具有公共性、突发性、危害性等特征。［6］薛澜等对转型期中国危机形态的特点做了具体分析，将它们归纳为五个方面:危机事件涉及的领域多元化;危机事件呈高频次、大规模;危机事件的组织性、暴力性和危害性加强;危机波动方式多元、震动频度增大;危机事件的国际化程度加大。［8］

3.公共危机类型的划分。对公共危机类型的划分，比较有代表性的有如下几种:薛澜等在《危机管理:转型期中国面临的挑战》一书中，分析了危机产生的诱因，并把危机分为自然灾害型、利益失衡型、权力异化型、意识冲突型、国际关系型等。［8］(P8－10)杨冠琼在《危机性事件的特征、类别与政府危机管理》一文中，按照危机涉及的区域将危机分为区域危机、国家危机乃至全球危机;依据危机发生的领域将危机分为政治危机、经济危机、民族危机和宗教危机等。［3］胡宁生在其主编《中国政府形象战略》一书中对危机作了不同的分类:按动因性质分为自然危机和人为危机;按影响时空范围分为国际危机、国内危机、组织危机;按主要成因及涉及范围分为政治危机、经济危机、社会危机、价值危机等;按所采取的手段分为和平式的冲突方式和暴力性的流血冲突方式;另外还分为特殊状态的危机，如核危机与非核危机等。［9］(P22－23)对公共危机进行分类，有助于对不同类型公共危机在应对措施方面更有针对性，可以更好的解决公共危机问题。

4.公共危机发生的原因。薛澜等从社会与组织、个人层面对转型期我国危机诱因做了深入分析:在社会及组织层面，认为经济发展的不均衡性、政治体制改革的滞后性以及传统道德文化体系的失衡为危机产生的主要原因;在个人行为层面，认为近年来由于农民负担过重、腐败、官僚主义、贫富悬殊、社会风气败坏、失业下岗人员增加、就业形势严峻等因素，造成我国大量人员对社会、政府严重不满，这些充满不满情绪的个体会变成破坏中国社会稳定的“燃烧物质”，在一定的突发事件的“导火索”的作用下，就可能形成破坏性的危机事件，如近年来频发的群体性事件。［12］张成福认为，从当代的现实情况来看，以下因素的存在及其相互作用，使得各种灾害和危机发生的可能性大大增加:(1)人口的增长和人口密度的增加;(2)全球气候的变化;(3)环境的破坏和恶化;(4)科技发展所带来的负面作用和影响;(5)恐怖主义;(6)社会压力和冲突的增加。［1］李燕凌等通过对我国农村公共危机的深入分析，认为从本质上讲，产生公共危机的根本原因是公共产品的失衡;而中国农村公共产品投入太少，投入结构也不合理，是导致公共产品投入失衡的重要原因。［10］

(二)2003年至2007年:公共危机管理研究的深入发展期

这一阶段的研究起于2003年的“非典”事件。“非典”事件爆发，使我国学者开始意识到，对于公共危机管理的研究，不能仅仅停留在理论层面，出于解决社会现实问题的考虑，应对公共危机管理的应对措施加强研究。

这一阶段主要研究成果是提出了我国公共危机管理应对的四种基本观点:“制度论”、“公共关系论”、“经验论”、“全面整合论”。

“制度论”认为近年来我国发生的一系列危机及政府处理的不得力，主要原因在于我国相关机制不健全、法制不完备，影响了政府的危机管理能力，持此观点的主要有林毅夫、王乐夫、马峻、曹现强、赵宁等学者。“公共关系论”认为，在公共危机管理中，应当注重科学地运用公共关系学的原理、方法来应对危机，持此观点的主要有徐刚、黄训美等学者。“经验论”主张学习美国、日本等发达国家的经验和教训，为我国危机管理和相关制度建设提供借鉴。“全面整合论”是指在高层政治领导者的直接领导和参与下，通过法律、制度、政策的作用，在各种资源、系统的支持下，通过整合组织和社会协作等全程的危机管理，提升政府的危机管理能力，以有效预防、回应、化解和消弭各种危机，从而保障公共利益以及人民的生命、财产安全，实现社会的正常运转和可持续发展，持此观点的主要有张成福等学者。

此外，薛澜等人的观点也较具有代表性:薛澜、张强、钟开斌等人在《危机管理:转型期中国面临的挑战》一书中对中国近些年来的一些重大公共危机事件进行了研究，勾勒出中国公共危机的特点并揭示了我国公共危机发生的诱因;同时还对中国现有的公共危机管理系统进行了剖析，并通过与美国等西方国家危机管理体制的比较和研究，从理论和实践相结合的角度为中国改革体制和建立公共卫生危机管理应急体系提供了宝贵的借鉴。

(三)2007年至今

这一时期的中国，正是经济飞速发展时期，同时又处在社会转型期，转型期中国在经济飞速发展的背景下，由于利益分化所引发的社会矛盾逐渐激化，公共危机事件发生的频率也越来越高，如在这一阶段频发的各类“群体性事件”等，标志着我国已经进入突发公共危机事件爆发的高峰期。这一阶段公共危机应急处置研究急剧增长，危机管理方式多元化与跨学科研究大大增加，对网络群体性公共危机事件的应对研究成为热点，其重要性甚至上升到社会稳定与社会控制层面。

之所以选择2007年作为时间节点，其原因在于这一年《中华人民共和国突发事件应对法》颁布实施，也因此引发了对突发事件爆发后的应急处置研究热潮，各种关于危机管理的科研项目、论文、著作大批涌现，公共危机管理方面的文献资料达到上万余篇。这一阶段，国内对其管理的研究多从实际工作角度出发，更多的是强调公共危机的应急管理措施及处置突发事件的机制构建上。

1.公共危机管理机制研究。公共危机管理机制的构建是公共危机管理的核心问题。陈玮认为，公共危机管理机制建设包括情报研判机制、应急处置机制、专业救援机制、安全培训机制、舆情沟通机制、法律保障机制、利益诉求机制。［11］黄金兰提出四棱锥型公共危机管理机制:政府是公共危机管理的实然主体，企业组织是公共危机管理的应然主体，非营利组织是公共危机管理中政府的重要合作伙伴，媒体是公共危机管理的桥梁，社会公众是公共危机管理的配合。［12］学者阎耀军较为系统的提出了公共危机预警、预控 (前馈控制)思想。张燕认为，公共危机管理机制主要包括突发性事件的预警机制、组织体系的机制、信息披露机制、财政保障机制、社会动员机制、干部问责机制、法律强制机制。［13］罗新阳提出了构建了网络民情预警机制的基本框架，包括网络民情信息机制和网络民情问题解决机制。徐红曼、吕铁林提出构建以政府为核心、以企业为基础、以社区保证，多元参与、多方沟通与交流，相互协调，相互促进的公共危机管理机制。［14］李杰认为公共危机管理机制主要包括危机预警机制，快速反应决策机制，信息沟通联动机制，社会参与、有效合作机制，绩效评价机制，法制机制。［15］左威较为系统的提出了公共危机管理的原则和机制。公共危机管理机制构建原则有:以人为本，生命第一的原则;预防为主，健全机制的原则;统一领导，分级管理的原则;依靠科学，依法规范的原则;社会参与，资源共享的原则。公共危机管理机制主要包括:加强危机意识识 (树立正确的观念、加强教育培训、开展危机演习)、完善法律体系 (紧急状态法、突发事件应对法、各部门法律法规)、系统优化组织结构 (危机管理常设机构、危机咨询机构)、健全运行机制 (健全预警监测机制、资源支撑机制、信息公开机制、社会参与机制、善后处理机制、绩效评估机制)。［16］戴奇峰提出非政府组织由于自身的特点和优势，参与我国公共危机管理具有必然性和现实可能性，可以通过在公共危机发生前进行宣传与预警、公共危机发生时进行社会动员与整合、公共危机结束后进行善后修复与回应反馈等方面发挥重要作用。［17］

2.公共危机的应急管理与预警研究。具有代表性的有丁元竹的《建立和完善应急管理机制》以及陈永安的《当前政府建立应对突发事件应急管理系统的思考》等，李程伟在《公共危机管理:理论与实践探索简介》一书中从中国公共危机管理机制、公共危机管理法律机制和公共危机管理的社团机制等方面，详细的阐述了突发公共危机事件在全球化与风险社会背景下的复合治理以及应对等方面的问题。

二、不足与展望

通过对我国公共危机管理研究发展三阶段相关文献的梳理与分析，可以看到新世纪以来中国公共危机管理研究取得了长足的发展，其相关研究成果也颇为丰富，但仍存在一些不足之处:

(一)对公共危机的应对措施研究相对较多，而对于公共危机的干扰研究尚有不足

所谓“公共危机干扰”研究，主要是指从公共危机的预防与消弭的角度来研究公共危机管理。从第一阶段公共危机发生的原因综述可以看到，转型期中国公共危机发生的原因，大多有着深层次的社会根源，由于利益分配问题所导致的深刻社会问题，是公共危机爆发的最深层次原因，因此，相较于对公共危机进行事后的应急管理，对于危机前期的干扰更为重要，如对不同利益群体间矛盾的化解等。比如由征地、拆迁补偿等问题引发群体性事件并最终导致公共危机的爆发等，这类公共危机一旦爆发，对社会稳定及政府公信力的破坏力度是非常大的，因而我们不宜采用被动的危机管理方式，而应在公共危机可能产生之前就启动危机干扰机制，使公共危机消弭于爆发之前，这是一种社会成本最小的公共危机管理手段。如对农村公共产品投入问题的研究就是如此。李燕凌等通过对我国农村公共危机的深入分析，认为从本质上讲，产生公共危机的根本原因是公共产品供给的失衡;而中国农村公共产品投入太少，同时，农村公共产品资源投入的结构也存在较大的不合理性，农村较大的公共产品的需求与政府相对不足的供给之间存在相当程度的落差，这些都是导致城乡矛盾、干群矛盾的主要的潜在因素，一旦遇到导火索，哪怕是极小的一点火星，也极易演化为公共危机事件，从而给整个社会带来非常严重的后果。［10］目前这公共产品供给角度研究公共危机成因的研究相对不足，这也为未来的研究提供了可供参考的路径选择。

对于转型期中国而言，由于利益分配问题导致的深刻社会问题，也是是公共危机爆发的主要原因，因此，相较于对公共危机的事后应对管理，处理好城市与农村资源配置问题，政府减少与民争利行为等，都有助于在危机发生前期就对其进行消解，而且此方面的作为比对公共危机的应急处理更为重要，如对不同利益群体间矛盾的提前化解等处理方法，可以从根源上消除公共危机的发生隐患。

(二)危机预警的可操作性研究仍有较大的拓展空间

公共危机预警一直是公共危机管理研究的重要组成部分，目前国内学者在国外研究基础之上，也提出了不少公共危机的预警机制，但多流于理想化，可操作性相对较弱，然而从社会管理的角度来说，对公共危机的预警又有很大的社会需求，因而有可能成为未来学术研究的重要内容。

(三)新媒体时代的政府公共危机研究可能会成为未来几年的重要研究内容

近几年来，对网络公共危机事件的研究明显升温，尤其是近三年来，随着中国网民规模的不断扩大以及社会化媒体的广泛应用，尤其是互联网与手机终端的无缝对接，使得信息传递与交流的速度极大加快，而且各种各样的信息在信息传播中呈病毒式扩散状态，这不仅给网宣部门对信息管理造成极大的困扰，同时成为了新媒体时代引发公共危机事件的重要因素，并已成为近三年来引发公共危机事件的重要平台。从此角度来看，新媒体时代的到来，给整个社会的公共危机管理提出了重大的挑战，从而也必将引发政界、学界对此问题的强烈关注。然而，对于新媒体环境下的公共危机管理，目前研究文献相对较少，仅有的一些文献也是多从政府管理的角度出发，着眼点大多放在“管控”上，有效性相对不足。从新媒体角度尤其是社会化媒体的视角来探讨公共危机管理问题，将成为下一阶段的研究趋势。

［1］张成福.公共危机管理:全面整合的模式与中国的战略选择［J］.中国行政管理理，2003，(7):6－11.

［2］杜宝贵，张韬.正确认识公共危机管理中的几个关系.东北大学学报(社会科学版)，2003，(9):361－363.

［3］杨冠琼.危机性事件的特征、类别与政府危机管理［J］.新视野，2003，(6):44 －46.

［4］张小明.从SARS事件看公共部门危机管理机制设计［J］.北京科技大学学报(社会科学版)，2003，(3):19－23.

［5］马建珍.浅析政府危机管理［J］.长江论坛，2003，(6):48－51.

［6］李泽洲.建构危机时期的政府治理机制［J］.中国行政管理，2003，(6):6 －10.

［7］薛澜，张强，钟开斌.危机管理:转型期中国面临的挑战［J］.中国软科学，2003，(9):6－12.

［8］薛澜，张强，钟开斌.危机管理:转型期中国面临的挑战［M］.北京:清华大学出版社，2003.

［9］胡宁生.中国政府形象战略［M］.北京:中共中央党校出版社，1999.

［10］李燕凌，等.农村公共危机的经济研究及管理建设［J］.江西农业大学学报 (社会科学版)，2004，(1):130－133.

［11］陈玮.公共危机管理机制建设的现实思考［J］.公安学刊，2007，(10):56－60.

［12］黄金兰.浅析“四棱锥”型公共危机管理机制的构建［J］.中共乐山市委党校学报，2008，(5):41－42.