中国公共政策执行研究现状与展望

2014-08-15韩娜娜

宜春学院学报 2014年5期

韩娜娜

(吉首大学法学与公共管理学院，湖南吉首 416000)

公共政策在国家公共管理活动中居于核心地位。有学者［1］(P36)指出，在政府行政管理采取的多种手段中，执行和实施公共政策是现代经济条件下行政管理的最好措施。在整个公共政策过程中，政策的执行决定了政策目标是否能够实现，社会问题是否能够解决。正如美国著名政策学者艾利森所言:“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余90%取决于有效的执行”［2］。既然公共政策执行如此重要，对公共政策执行的研究就显得愈发重要，其能够促进人们对公共政策执行的反思，并不改善政策执行效果。基于此，本文将对中国公共政策执行的研究情况进行综述，并展望未来中国公共政策执行的研究重点和方向。

一、中国公共政策执行研究概览

中国对于公共政策的研究起步于20世纪80年代，之后的十年间，学者们主要致力于国外公共政策著作观点的介绍，如在这一时期中国学者将林德布洛姆的《政策制定过程》、安德森的《公共决策》、纳格尔的《政策研究百科全书》等著作介绍到了中国，也有为数不多的政策学著作面世，如林水波的《公共政策》、张尚仁的《现代决策方法学》等。但是此时的著作较少涉及到公共政策的执行研究。

20世纪90年代期，中国学术界开始关注公共政策执行的研究，并形成一批研究成果。中国学者丁煌、景跃进、徐湘林，陈振明等较早并系统从事了政策执行的研究，如丁煌形成《论政策执行》、《关于政策执行的若干问题》、《传统的“人情面子”观念及其当前政策执行的影响》等成果;景跃进发表了《政策执行的研究取向及其争论》;徐湘林发表了《论美国公共政策制定与执行中的中央与地方关系》等。虽然此时学者们已逐渐注意到政策执行研究的重要性，但绝大部分相关成果只是在有关教科书中将公共政策执行作为其中一个章节进行描述。

新世纪以来公共政策执行研究在中国逐渐深入，系统创新的研究著作和学术论文陆续出版。从已有的学术成果来看，既有理论分析，又有案例研究;既有对西方公共政策执行研究成果的借鉴，也有对中国本土公共政策执行的研究;既有工具取向的研究，又有价值取向的研究。总体上，此时期对于公共政策执行过程的研究主要集中在以下五个方面。

1.介绍西方公共政策执行理论演变过程。此方面研究主要集中在西方公共政策执行理论研究成果的介绍。一些学者围绕各种公共政策执行模式进行比较研究，如陈振明［3］、贺东航［4］、刘颖［5］、涂晓芳［6］、曹堂哲［7］等都对围绕政策执行的 “自上而下”、“自下而上”、“整合式”模式展开比较与讨论;毕正宇［8］介绍了过程模式、互适模式、循环模式、博弈模式、系统模式、综合模式、组织模式等七种西方公共政策执行模式，并对以上模式优缺点进行了评析。一些学者对整个西方公共政策执行研究的发展过程进行了研究，如高建华［9］认为公共政策执行研究在理论渊源上经历了政策学－行政学－公共政策学－公共政策执行等一系列的历史转变;曹建树［10］对公共政策执行理论发展的三个阶段进行了介绍。

2.中国公共政策执行模型构建研究。有的学者致力于中国社会环境下政策执行模式的构建，提出了官僚制模式、政治动员模型、博弈模型、执行结构—政策执行—执行结果的分析模型、政策网络分析模型等。如龚虹波［11，12］对于国内外学者对于中国公共政策执行研究的理论解释概括为官僚制模型、政治动员模型和博弈模型，在这三种模型对于分析的基础上指出可以运用“执行结构—政策执行—执行结果”分析框架构建本土理论模型，此模型从“结构－行为”互动的视角出发，将政策执行结构作为自变量、政策执行过程作为中间变量、政策执行结果作为因变量，来考察公共政策执行中的三者之间的关系。谭英俊［13］则借鉴西方政策网络理论，试图构建将政府、利益集团、民间组织和公民、社会资本、文化网络和非正式关系等都纳入政策分析的框架，并认为这是一种走向有效的公共政策执行的模式。

3.影响中国公共政策执行因素的探讨研究。哪些因素会影响公共政策落实的实际效果，这一直是公共政策执行研究以来讨论的问题。中国对于这方面的研究也比较多，研究路径有两种:一些学者试图从总体上概括公共政策执行的影响因素，另一些学者则专注于某种因素影响公共政策执行的机理。

(1)公共政策执行影响因素的概论［14－21］。通过对中国公共政策执行情况的分析，将影响公共政策执行效果的影响因素概括为以下几种:公共政策执行者 (执行人员和组织机构)、公共政策执行环境 (政治环境、经济环境、文化环境等)、公共政策执行资源 (人力、物力、财力、信息)、公共政策自身 (政策类型、政策的完善程度等)、执行机制 (权力配置机制、信息沟通机制、监督控制机制、评估机制等)、公共政策受众 (普通民众、利益集团等)。

(2)单一因素影响公共政策执行的机理研究。学者们针对一些影响公共政策的重要因素进行了大量有益探讨，主要集中在以下几个方面:a.公共政策执行主体对政策执行的影响。如莫勇波［22］通过对广西县级政府公共政策执行中政府执行力进行评估，探讨了影响政府执行力要素，并提出了治理策略;徐珊珊［23］提出官僚制组织机构追求稳固化倾向、组织目标多样化和结构多层次性等固有的结构性因素均可能造成公共政策执行困境。高建华［24］认为公共政策执行偏差主要源于公共政策执行主体“理性逐利”的结果。b.利益集团及其之间的博弈对公共政策执行的影响。如韩淑丰［25］对我国利益集团对公共政策执行的影响进行了深入分析，包括影响公共政策的方式、消极影响、积极影响、原因分析等。更多的学者则基于各种利益集团博弈的视角，对利益集团如何影响公共政策执行进行了研究。如韩永军［26］对房地产公共政策执行中中央政府、地方政府和房地产企业博弈进行了研究。谢炜［27］则全面地对公共政策执行中中央政府与地方政府、行政人、政府和目标群体利益、政府和大众传媒及公共舆论等各种利益博弈进行了分析研究。c.公民参与对公共政策执行的影响。随着中国公民自主性的成长，公民参与对公共政策执行的影响也受到越来越多的关注。如朱占奎［28］、李焕然［29］、杨静［30］等都对公民参与对公共政策的影响进行了探究。d.其他因素。也有学者从制度［31］、文化［32］等方面对公共政策执行的影响进行了分析。

4.通过案例对某类公共政策的执行情况进行分析。通过对现有文献分析，以案例作为切入点对公共政策执行进行实证研究已经成为一个重要的趋势，并且研究案例的选择逐渐涵盖至各个领域的公共政策。现有研究主要涉及以下方面的公共政策:教育政策、环境保护政策、医疗卫生政策、食品安全政策、就业政策、社会保障政策、生育移民政策、土地房地产政策、产业政策、税收政策、交通政策等。

5.公共危机政策执行的研究。随着2003年非典危机的爆发，中国政府、学者甚至社会公众开始真正重视公共危机管理，自此政府和学术界开始展开大量公共危机管理研究及工作。因此国内关于公共危机政策的研究基本都产生于2003年之后，包括公共危机政策制定和研究。目前对于公共危机政策执行的研究较少，国内研究中查到的相关文献资料不到20篇，但是无容置疑公共危机政策执行的研究已开启一个新的探索方向。公共危机政策执行研究主题涉及以下方面:

(1)危机恢复管理政策的执行研究。董晓松［33］等从政策依从的角度，以5.12大地震后四川某灾区为例进行实证分析，认为为了提升政策依从度，加速处于危机中的社会恢复，政府必须采取整合协商式政策执行模式。彭钰琦［34］以地震灾后重建为例，考察了我国灾后重建政策执行中存在的问题，从政策问题特性、政策本身问题、政策以外的因素等方面分析了问题的原因，并提出了优化建议。(2)危机公共政策执行影响因素及困境分析。杨芳［1］(P35－40)提出有限时间、艰巨的执行任务、短缺的执行资源和恶劣的执行环境造成了危机状态下公共政策执行的困境。阮博［35］认为公共政策的执行面临着“先天缺陷”、认同障碍、参与困惑和价值纠结等困境。(3)公共危机政策执行机制。朱正威［36］提出政府必须要有一套适合于危机管理的系统化的公共政策执行机制，包括危机信息沟通机制、公民参与机制、财政资源保障机制、责任追究机制、应急法律机制等。

二、当前中国公共政策执行研究的反思和展望

通过对国内相关文献回顾，发现国内公共管理学者越来越关注中国公共政策的执行情况，并得出了很多有益观点，但是当前研究也存在一些不足。

1.原创性理论研究缺乏。从已有文献看，中国公共政策执行研究热情高涨，成果数量呈现快速增加趋势，已经形成了庞大的研究规模，但总体研究深度不够，系统性不足，侧重于对于西方公共政策执行模式的介绍，或者针对某些具体政策问题进行现状分析，缺乏原创性公共政策执行理论的提出与研究。

2.适合中国国情的公共政策执行理论需进一步深入。在借鉴西方公共政策执行理论的基础上，已有学者根据中国社会文化情景提出具有中国特色的公共政策执行，如根植于中国深厚官僚体制的官僚制模式、政治模式等;随着中国多元参与的发展，也有人提出了顺应国际潮流的政策模型，如政策网络模型。但是总体来看，中国公共政策执行理论成果还相对较少，且尚未形成共识。在这方面的深入研究将仍旧是一个重大课题。

3.多个因素对公共政策执行的综合影响机制有待研究。针对公共政策执行的影响因素研究成果比较多，既有多因素全面探讨，也有单一因素深入研究。对于公共政策执行影响因素的探讨比较全面，而且很多研究是将西方研究内容植入中国情景下进行的。对于单因素研究的个别问题讨论比较深入，如对执行主体、利益集团博弈的探讨。随着社会发展改革的深入，公民参与、文化制度等影响因素也正逐渐成为热点问题。但是对于各种因素的联动机制，即各种因素如何通过互动机制综合影响公共政策执行还有待探讨。

4.案例研究的指导作用有待上升到政府应用层面。案例实证分析已经成为一个重要的研究方向，但是此方面的研究还只是处于最原始阶段，其应用指导价值未得到很好开发。目前需要对某一行业的案例研究得出一些共性的可借鉴的成果，进而对政府在某一行业的公共政策方案执行甚至公共政策制定进行指导。

5.公共危机政策执行成为一个新的探索方向。随着人们对公共危机愈发重视，公共危机政策成为新的关注领域，而公共危机政策执行的研究非常薄弱，可以说是初步介入，一方面表现为关于公共危机政策执行的关注不够，表现为文献资料非常少;更重要的是对于公共政策制定的研究不够深入，基本上都是浅尝辄止，但也有三四篇研究成果很具有启发性，让我们看到公共政策研究亮点和研究潜力。

同时根据2013年5月中国财经网中“2012十大公共危机案例研究报告”［37］，10件公共危机案件中，政府得分情况为:1案85分，1案60分，3案10—45分，其他案件均为0分。这一定程度上显示了我国各地政府公共危机政策执行情况整体不佳。因此，公共危机政策执行的研究在风险社会中必将有所作为，将成为公共政策执行的一个新的研究方向。

［1］杨芳.危机状态下公共政策运用的价值与困境［J］.学术界，2011，(3):35 －40.

［2］陈振明.政策科学:公共政策分析导论(第2版)［M］.北京:中国人民大学出版社，2003.

［3］陈振明.西方政策执行研究运动的兴起［J］.江苏社会科学，2001，(6):60 －61.

［4］贺东航，孔繁斌.公共政策执行的中国经验［J］.中国社会科学，2011，(5):61 －79.

［5］刘颖.政策执行研究中的理论模型探讨［J］.中共山西省党校学报，2004，(1):32 －34.

［6］涂晓芳.政策执行模式的评介与解析［J］.江西行政学院学报，2004，(3):77 －79.

［7］曹堂哲.政策执行研究三十年回顾:缘起、线索、途径和模型［J］.云南行政学院学报，2005，(3):48－52.

［8］毕正宇.西方公共政策执行模式评析［J］.汉江论坛，2008，(3):91 －97.

［9］高建华.公共政策执行研究的历史发展及研究缘起探析［J］.社会科学家，2006，(s1):17－18.

［10］曹建树.浅议公共管理中的公共政策执行［J］.湖北社会科学，2006，(7):40－42.

［11］龚虹波.中国公共政策执行的理论模型评述［J］.教学与研究，2008，(3):92－96.

［12］龚虹波.执行结构—政策执行—执行结果:一个分析中国公共政策执行的理论框架［J］.社会科学，2008，(3):105－112.